Chương 1 Cơ sở lý luận về tổ chức công tác kế toán trong các dự án ODA 1. Những vấn đề chung về quản lý tài chính dự án hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) 1. Khái niệm về vốn ODA Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã có lịch sử dài hơn nữa thế kỷ, phản ánh một trong những mối quan hệ quốc tế giữa một bên là các nước phát triển hoặc các tổ chức quốc tế và bên kia là các nước đang phát triển, thông qua việc cung cấp các khoản viện trợ phát triển. ODA là ba chữ cái đầu tiên của cụm từ: Official Development Assistance, dịch sang tiếng Việt là hỗ trợ hay trợ giúp phát triển chính thức.
Cho tới nay, có nhiều quan điểm khác nhau khi định nghĩa vốn hỗ trợ phát triển chính thức, cụ thể: Theo Ngân hàng Thế giới (WB) thì: Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là vốn bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay ưu đãi có thời gian dài và lãi suất thấp hơn so với mức lãi suất thị trường tài chính quốc tế. Mức độ ưu đãi của một khoản vay được đo lường bằng yếu tố cho không. Một khoản tài trợ không phải hoàn trả sẽ có yếu tố cho không là 100% (khoản viện trợ không hoàn lại). Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải có yếu tố cho không không Ýt hơn là 25%.
Theo quan điểm của WB thì định nghĩa ODA chỉ đứng trên góc độ về bản chất tài chính để xem xét mà chưa chỉ rõ chủ thể quan hệ với vốn ODA và ý nghĩa của vốn ODA. Theo Chương trình Phát triển liên hiệp quốc (UNDP) thì; Vốn ODA hay vốn hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm cả các khoản cho không và các khoản vay đối với các nước đang phát triển, đó là nguồn vốn do các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ chính thức), nhằm mục đích cơ bản 6 là phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội và được cung cấp bằng các điều khoản tài chính ưu đãi (nếu là khoản vay, sẽ có yếu tố cho không không Ýt hơn 25%). Theo nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ Việt Nam thì: Hỗ trợ phát triển chính thức là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ. Nh vậy có nhiều định nghĩa về ODA, mỗi định nghĩa có các góc độ nhấn mạnh khác nhau, trên cơ sở các định nghĩa trên ta có thể hiểu: Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản cho vay với những điều kiện ưu đãi hoặc hỗn hợp các khoản trên của các cơ quan tài chính thuộc các tổ chức quốc tế, các nhà nước và các tổ chức phi chính phủ dành các nước đang và chậm phát triển nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế ở các nước này.
Như vậy ODA bao gồm viện trợ không hoàn lại và cho vay ưu đãi. Yếu tố không hoàn lại trong ODA luôn phải đạt mức tối thiểu là 25% và tối đa là 100%, việc xác định yếu tố này dựa vào so sánh mức lãi suất tín dụng thương mại (lấy tiêu chuẩn là 10%). Cho vay ưu đãi với các điều kiện ưu đãi: (i) Lãi suất vay thấp (<3%/năm); (ii)Thời gian ân hạn dài; (iii)Thời gian vay dài. Các quy định về quản lý tài chính đối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
Vốn ODA là một nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng đối với các nước tiếp nhận trong giai đoạn hiện nay. Nó sẽ là một chất xúc tác quan trọng cho quá trình tăng trưởng và phát triển của một quốc gia khi nguồn vốn này được Nhà nước quản lý và sử dụng có hiệu quả và nó cũng trở thành gánh nặng nợ nần kìm hãm sự tăng trưởng và phát triển của Quốc gia khi mà buông lỏng quản lý và sử dụng nguồn vốn này không hiệu quả. 7 ở Việt nam, quản lý nhà nước về ODA được quy định tại Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ. Theo Nghị định 131 thì mỗi cơ quan chức năng sẽ có một nhiệm vụ cụ thể về quản lý ODA, trong đó quản lý về tài chính được phân công cho Bộ Tài chính.
Theo đó, Bộ Tài chính có các nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1. Phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút, sử dụng ODA và điều phối các nguồn vốn ODA; hướng dẫn chuẩn bị nội dung chương trình, dự án liên quan đến điều kiện sử dụng vốn, quản lý tài chính, phân tích và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. Chuẩn bị nội dung đàm phán chương trình, dự án vốn vay với nhà tài trợ; theo uỷ quyền của Thủ tướng chính phủ, tiến hành đàm phán các điều ước quốc tế cụ thể về ODA vốn vay. Đại diện chính thức cho "người vay" là Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ Nghĩa Việt nam trong các điều ước quốc tế cụ thể về ODA vốn vay, kể cả trong trường hợp Thủ tướng chính phủ uỷ quyền cho một cơ quan khác chủ trì đàm phán các điều ước quốc tế nêu trên.
Quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án: a, Chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan hướng dẫn quy chế quản lý tài chính đối với chương trình, dự án; b, Chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều kiện cho vay lại trong nước áp dụng cho các chương trình, dự án; c, Quy định cụ thể về thủ tục rút vốn và quản lý rút vốn của các chương trình, dự án trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành và quy định tại các điều ước quốc tế về ODA đã ký với Nhà tài trợ; d, Chủ trì hướng dẫn thực hiện chính sách thuế đối với các chương trình, dự án; giải quyết các vấn đề vướng mắc liên quan đến thuế; đ, Bố trí vốn ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác (nếu có) để trả nợ các khoản ODA vốn vay khi đến hạn; 8 e, Theo dõi, kiểm tra công tác quản lý tài chính trong việc sử dụng vốn ODA; tổ chức hạch toán kế toán ngân sách nhà nước đối với nguồn vốn ODA; tổng hợp số liệu rút vốn, thanh toán và trả nợ đối với chương trình, dự án báo cáo Chính phủ và thông báo cho các cơ quan liên quan; g, Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp và lập kế hoạch giải ngân nguồn vốn ODA, bố trí đầy đủ và kịp thời vốn chuẩn bị chương trình, dự án, vốn đối ứng chuẩn bị thực hiện và thực hiện đối với các chương trình, dự án thuộc diện được Nhà nước cấp phát từ ngân sách trong dự toán Ngân sách hàng năm; cấp phát đầy đủ, đúng tiến độ vốn đối ứng cho chương trình, dự án thuộc diện được Nhà nước cấp phát từ ngân sách; phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư xử lý các nhu cầu đột xuất về vốn đối ứng và nhu cầu về vốn ứng trước cho chương trình, dự án.3 Kinh nghiệm quản lý ODA ở một số nước trên Thế giới (a) Trung Quốc Năm 1980 đến cuối 2005, tổng số vốn ODA WB cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD với 263 dự án được thực hiện ở tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường, và ở khắp các địa phương. Vốn ODA đóng vai trò rất tích cực trong việc thúc đẩy cảI các và phát triển kinh tế ở Trung Quốc. Tóm tắt nguyên nhân thành công của việc sử dụng ODA ở Trung Quốc có mấy điểm: Có chiến lược hợp tác tốt, xây dựng tốt các dự án, cơ chế điều phối và thực hiện tốt, cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ. Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của việc quản lý và giám sát.
Hai cơ quan Trung ương quản lý ODA là Bộ Tài chính và Uỷ ban cảI cách phát triển quốc gia. Bộ Tài chính làm nhiệm vụ “đI kiếm tiền”, đồng thời là cơ quan giám sát việc sử dụng vốn. Bộ Tài chính yêu cầu các Sở Tài chính địa phương thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp với WB đánh giá từng dự án. Các Bộ nghành chủ quản và địa phương có vai trò quan trọng trong thực hiện và phối hợp với Bộ Tài chính giám sát việc sử dụng vốn.
(b) Ba Lan 9 Ba Lan quan niệm để sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả, trước hết phảI tập trung đầu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng, việc thực hiện dự án ODA mà giao cho các bộ phận hành chính không phảI là thích hợp. Cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác trong toàn bộ quá trình là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA. Ba Lan đề cao hoạt động phối hợp với đối tác viện trợ.
Tại Ba Lan, các nguồn hỗ trợ được coi là “quỹ tài chính công”, việc mua sắm tài sản công phảI tuân theo Luật mua sắm công và theo những quy tắc kế toán chặt chẽ. Quá trình giảI ngân khá phức tạp nhằm kiểm soát đồng tiền được sử dụng đúng mục đích. Trong đó, nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp. Cơ quan chịu trách nhiệm gồm có các Bộ, một số cơ quan Chính phủ, trong đó Bộ Phát triển đóng vai trò chỉ đạo.
Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán. Công tác kiểm toán tập trung vào kiểm toán các hệ thống quản lý. Trong đó chịu trách nhiệm gồm có kiểm toán nội bộ trong mỗi cơ quan, các công ty kiểm toán nước ngoài được thuê, và các dịch vụ kiểm toán của Uỷ ban châu Âu. Khi công tác kiểm toán phát hiện có những sai sót, sẽ thông báo các điểm không hợp lệ cho tất cả các cơ quan.
Công tác kiểm soát tập trung vào kiểm tra tình hình hợp pháp và tính hợp thức của các giao dịch, kiểm tra hàng năm và chứng nhận các khoản chi tiêu, kiểm tra cuối kỳ, kiểm tra bất thường. (c) Malaysia Vốn ODA được quản lý tập trung vào một đầu mối là Văn phòng Kinh tế Kế hoạch. Vốn ODA được đất nước này dành cho thực hiện các dự án xoá đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho người dân.
