Tổng quan nghiên cứu

Quá trình đô thị hóa nhanh chóng tại Việt Nam đang đặt ra những yêu cầu cấp thiết đối với công tác quản lý trật tự xây dựng, đặc biệt tại các đô thị ven biển năng động. Trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng, quy mô dân số đã tăng từ 73.531 người năm 2013 lên 80.225 người vào năm 2017, tạo mật độ dân số lên tới 2.051 người/km2. Đi cùng với đó, diện tích đất phi nông nghiệp chiếm tỷ trọng áp đảo 78,67% (tương đương 3.161,1 ha trên tổng số 4.018 ha diện tích tự nhiên), phản ánh tốc độ chuyển đổi không gian sống và áp lực xây dựng vô cùng lớn.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của đề tài bắt nguồn từ thực trạng vi phạm trật tự xây dựng có xu hướng gia tăng về cả số lượng và mức độ phức tạp, điển hình như các công trình không phép, sai phép tại các trục đường du lịch ven biển và các dự án quy mô lớn. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của luận văn bao gồm: hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện chính sách công trong lĩnh vực quản lý trật tự xây dựng đô thị; phân tích, đánh giá thực trạng thực thi chính sách tại quận Ngũ Hành Sơn giai đoạn 2013 - 2017; và xác định nguyên nhân của các hạn chế để đề xuất hệ thống giải pháp khả thi.

Nghiên cứu được giới hạn trong phạm vi không gian 4 phường thuộc quận Ngũ Hành Sơn và phạm vi thời gian thu thập dữ liệu thứ cấp từ năm 2013 đến năm 2017. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện bộ máy quản lý, nâng cao tỷ lệ cấp phép xây dựng đúng quy hoạch lên trên 95%, đồng thời giảm thiểu tỷ lệ công trình vi phạm trật tự đô thị, góp phần hiện thực hóa mục tiêu đưa quận Ngũ Hành Sơn trở thành đô thị du lịch văn minh, bền vững.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết chu trình chính sách công (Public Policy Cycle) và lý thuyết quản lý nhà nước bằng pháp luật để tiếp cận toàn diện đối tượng nghiên cứu. Mô hình nghiên cứu chính sách được xây dựng dựa trên chu trình 6 giai đoạn liên hoàn: xây dựng kế hoạch triển khai, phổ biến tuyên truyền, phân công phối hợp thực hiện, duy trì chính sách, điều chỉnh chính sách và theo dõi, kiểm tra, đánh giá tổng kết.

Khung lý thuyết tập trung làm rõ 4 khái niệm then chốt:

  1. Chính sách công: Tổng thể các chương trình hành động do chủ thể quyền lực nhà nước ban hành nhằm giải quyết các vấn đề cộng đồng theo mục tiêu định hướng phát triển bền vững.
  2. Thực hiện chính sách công: Quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể quản lý thành hành vi thực tế của đối tượng thụ hưởng và đối tượng chịu sự tác động.
  3. Trật tự xây dựng đô thị: Trạng thái tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về giấy phép xây dựng, chỉ giới đường đỏ, quy hoạch chi tiết 1/500 và các tiêu chuẩn bảo đảm an toàn công trình lân cận theo Nghị định 180/2007/NĐ-CP và Nghị định 139/2017/NĐ-CP.
  4. Quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị: Sự tác động có tổ chức bằng quyền lực pháp lý của cơ quan hành chính nhà nước nhằm điều chỉnh hành vi xây dựng của các tổ chức, cá nhân.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp phong phú được thu thập từ báo cáo của Ủy ban nhân dân quận Ngũ Hành Sơn, số liệu thống kê sử dụng đất từ Phòng Tài nguyên và Môi trường, hồ sơ cấp phép của Phòng Quản lý đô thị và biên bản kiểm tra vi phạm của Đội Kiểm tra quy tắc đô thị trong suốt giai đoạn 5 năm (2013 - 2017).

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 4 đơn vị hành chính cấp phường (Mỹ An, Khuê Mỹ, Hòa Hải, Hòa Quý) với hơn 80.000 dân cư và 100% hồ sơ cấp phép, biên bản xử phạt vi phạm hành chính phát sinh trong thời gian khảo sát. Phương pháp chọn mẫu chủ đích toàn diện được áp dụng nhằm bảo đảm tính bao quát của số liệu hành chính.

Luận văn kết hợp các phương pháp phân tích: thống kê mô tả, tổng hợp, so sánh chuỗi thời gian và phân tích chính sách liên ngành. Việc lựa chọn các phương pháp này giúp lượng hóa chính xác mối tương quan giữa tốc độ tăng trưởng kinh tế, biến động sử dụng đất và khối lượng công việc quản lý thực tế, từ đó phát hiện các điểm nghẽn thể chế một cách khách quan trên phần mềm tính toán chuyên dụng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã làm rõ 4 phát hiện quan trọng về bức tranh thực hiện chính sách quản lý trật tự xây dựng tại quận Ngũ Hành Sơn:

Thứ nhất, cơ cấu sử dụng đất biến động mạnh theo hướng đô thị hóa nhanh. Đất nông nghiệp năm 2017 giảm 26,44 ha so với năm 2015, chỉ còn chiếm 489,1 ha. Ngược lại, đất phi nông nghiệp tăng liên tục, đạt 3.161,1 ha (chiếm 78,67% tổng diện tích), trong đó đất chuyên dùng chiếm 1.624,1 ha và đất ở đô thị đạt 1.111,2 ha. Sự chuyển đổi nhanh chóng này tạo sức ép khổng lồ lên hạ tầng kỹ thuật và công tác quy hoạch.

Thứ hai, tăng trưởng kinh tế - dịch vụ bùng nổ thúc đẩy nhu cầu xây dựng thương mại. Tổng giá trị sản xuất toàn quận tăng từ 962,33 tỷ đồng năm 2013 lên 2.176,50 tỷ đồng năm 2017. Tốc độ tăng trưởng kinh tế năm 2017 đạt mức kỷ lục 27,17%, trong đó nhóm ngành thương mại - dịch vụ chiếm tỷ trọng chủ đạo trên 53%. Điều này dẫn đến sự xuất hiện của hàng loạt khách sạn, khu nghỉ dưỡng cao cấp từ 1 đến 5 sao dọc trục đường ven biển Hoàng Sa - Võ Nguyên Giáp - Trường Sa.

Thứ ba, sự thiếu hụt và quá tải nghiêm trọng của bộ máy quản lý chuyên trách. Phòng Quản lý đô thị quận chỉ có 11 cán bộ, trong đó chỉ có đúng 3 chuyên viên trực tiếp phụ trách công tác kiểm tra và tham mưu cấp phép xây dựng. Đội Kiểm tra quy tắc đô thị có tổng số 30 cán bộ, viên chức nhưng có tới 10 người được biệt phái về 4 phường (trung bình 2,5 cán bộ/phường) để quản lý địa bàn rộng 3.911,78 ha với 80.225 dân cư.

Thứ tư, tình trạng vi phạm trật tự xây dựng diễn biến phức tạp. Việc triển khai các dự án quy mô lớn như dự án Central Coast, Khu du lịch sinh thái Biển Tiên Sa hay Tổ hợp khách sạn Mường Thanh bộc lộ nhiều kẽ hở trong khâu kiểm soát sau cấp phép, gây bức xúc trong dư luận xã hội.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những hạn chế trên xuất phát từ sự bất cập giữa thể chế phân cấp quản lý và nguồn lực thực thi. Giám đốc Sở Xây dựng cấp phép công trình cấp 1, cấp 2; trong khi UBND quận cấp phép công trình cấp 3, cấp 4 và nhà ở riêng lẻ. Sự phân tán này dẫn đến việc phối hợp kiểm tra liên ngành tại các trục đường chính đôi lúc thiếu chặt chẽ. Hơn nữa, chế tài xử phạt theo các văn bản trước đây chưa đủ sức răn đe so với lợi ích kinh tế thu được từ việc xây dựng trái phép.

So sánh với các nghiên cứu tương tự tại quận Hải Châu (năm 2015), quận Cẩm Lệ (năm 2016) và quận Hoàng Mai - Hà Nội (năm 2014), kết quả tại Ngũ Hành Sơn khẳng định quy luật chung: tốc độ đô thị hóa nhanh luôn đi trước một bước so với năng lực tổ chức thực thi chính sách của bộ máy hành chính cơ sở.

Để làm rõ xu hướng chuyển dịch, dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa qua biểu đồ cột chồng mô tả sự suy giảm diện tích đất nông nghiệp tương ứng với sự gia tăng đất phi nông nghiệp từ năm 2015 đến năm 2017, kết hợp cùng biểu đồ đường thể hiện tốc độ tăng trưởng kinh tế vượt ngưỡng 10% đến 27,17% qua từng năm.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên các kết quả phân tích thực chứng, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm nâng cao hiệu lực quản lý trật tự xây dựng:

  1. Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực cán bộ thực thi: Bổ sung thêm ít nhất 3 đến 5 chuyên viên có chuyên môn sâu về kiến trúc - xây dựng cho Phòng Quản lý đô thị, đồng thời tăng cường tối thiểu 4 cán bộ quy tắc chuyên trách cho mỗi phường. Thực hiện kế hoạch chuẩn hóa 100% cán bộ cơ sở trong giai đoạn 2018 - 2020 do UBND quận và Phòng Nội vụ chủ trì.

  2. Cải cách thủ tục hành chính và ứng dụng công nghệ thông tin: Hoàn thiện mô hình Một cửa điện tử liên thông theo Quyết định 7272/QĐ-UBND của thành phố, giảm thời gian thẩm định cấp phép xây dựng xuống dưới 15 ngày làm việc. Xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa 100% đồ án quy hoạch chi tiết 1/500 và giấy phép xây dựng trước năm 2020 do Phòng Quản lý đô thị phụ trách.

  3. Tăng cường thanh tra, hậu kiểm và xử lý dứt điểm vi phạm: Thiết lập quy trình kiểm tra công trình ngay từ khi khởi công móng, tuân thủ nghiêm ngặt Nghị định 139/2017/NĐ-CP và Thông tư 03/2018/TT-BXD. Phấn đấu phát hiện và xử lý kịp thời 100% trường hợp vi phạm mới phát sinh, do Đội Kiểm tra quy tắc đô thị phối hợp UBND các phường triển khai định kỳ hàng tháng.

  4. Phát huy vai trò giám sát cộng đồng và tuyên truyền chính sách: Tổ chức các đợt tập huấn nghiệp vụ cho hơn 100 cán bộ cốt cán ở khu dân cư (tổ trưởng dân phố, trưởng ban công tác mặt trận) và công khai niêm yết quy hoạch tại 100% nhà văn hóa khu dân cư trong giai đoạn 2018 - 2019 do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quận điều phối.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  1. Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên quản lý đô thị tại cấp quận, huyện: Cung cấp mô hình phân tích tổ chức nhân sự thực tiễn từ trường hợp 30 cán bộ Đội quy tắc và 11 chuyên viên Phòng Quản lý đô thị, giúp tối ưu hóa quy trình phối hợp cấp phép và hậu kiểm liên thông trên địa bàn đô thị hóa cao.

  2. Các nhà hoạch định chính sách công và quy hoạch xây dựng: Cung cấp khung đánh giá chu trình chính sách hoàn chỉnh, hỗ trợ xây dựng các tiêu chí kiểm soát việc chuyển đổi quỹ đất nông nghiệp (hơn 489 ha) sang đất thương mại - dịch vụ ven biển một cách khoa học.

  3. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên các ngành Quản lý công, Chính sách công, Luật và Đô thị học: Làm tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu liên ngành, phương pháp phân tích dữ liệu thứ cấp đa nguồn giai đoạn 2013 - 2017 và kỹ thuật đánh giá thực thi thể chế.

  4. Các chủ đầu tư, doanh nghiệp bất động sản và tổ chức tư vấn xây dựng: Giúp nắm rõ khung pháp lý từ Nghị định 139/2017/NĐ-CP, quy trình cấp phép theo Quyết định 7272/QĐ-UBND và các yêu cầu quản lý trật tự để xây dựng đúng quy hoạch, phòng tránh rủi ro đình chỉ hoặc cưỡng chế công trình.

Câu hỏi thường gặp

  1. Thách thức lớn nhất trong quản lý trật tự xây dựng tại quận Ngũ Hành Sơn giai đoạn 2013 - 2017 là gì? Thách thức lớn nhất là sự mất cân đối giữa tốc độ đô thị hóa bùng nổ (giá trị sản xuất năm 2017 tăng 27,17%, đất phi nông nghiệp chiếm 78,67%) với nguồn nhân lực quản lý quá mỏng, khi chỉ có 3 chuyên viên Phòng Quản lý đô thị phụ trách tham mưu cấp phép cho hơn 80.000 dân.

  2. Thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng trên địa bàn quận được phân chia như thế nào? Theo quy định, Giám đốc Sở Xây dựng thành phố Đà Nẵng cấp phép cho các công trình cấp 1, cấp 2, công trình di tích, công trình trên các tuyến đường trọng điểm như Võ Nguyên Giáp, Trường Sa. UBND quận Ngũ Hành Sơn có thẩm quyền cấp phép công trình cấp 3, cấp 4 và nhà ở riêng lẻ đô thị.

  3. Vai trò của Đội Kiểm tra quy tắc đô thị quận Ngũ Hành Sơn được quy định ra sao? Đội Kiểm tra quy tắc đô thị là đơn vị sự nghiệp trực thuộc UBND quận gồm 30 nhân sự, có nhiệm vụ trực tiếp tuần tra, phát hiện, lập biên bản vi phạm hành chính, tham mưu Chủ tịch UBND quận ban hành quyết định đình chỉ thi công hoặc cưỡng chế phá dỡ công trình trái phép.

  4. Làm thế nào để cộng đồng dân cư tham gia giám sát trật tự xây dựng hiệu quả? Thông qua việc công khai quy hoạch chi tiết 1/500 tại trụ sở phường và nhà sinh hoạt văn hóa, kết hợp tổ chức tập huấn kiến thức quản lý xây dựng cho tổ trưởng dân phố và Mặt trận Tổ quốc, người dân có thể phát hiện và phản ánh kịp thời các sai phạm ngay từ khâu đào móng.

  5. Đâu là giải pháp căn cơ để hạn chế tình trạng xây dựng không phép, sai phép? Giải pháp căn cơ là chuyển đổi số toàn diện quy trình cấp phép Một cửa điện tử dưới 15 ngày, kết hợp siết chặt chế tài xử phạt hành chính theo Nghị định 139/2017/NĐ-CP và tăng cường kiểm tra định kỳ 100% công trình khởi công mới trên toàn địa bàn.

Kết luận

  • Đề tài đã hệ thống hóa sâu sắc lý luận về chu trình thực hiện chính sách công trong lĩnh vực quản lý trật tự xây dựng tại đô thị đang chuyển đổi.
  • Phân tích toàn diện bức tranh thực tiễn quận Ngũ Hành Sơn giai đoạn 2013 - 2017 với tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt 27,17% và mật độ dân số 2.051 người/km2.
  • Chỉ rõ điểm nghẽn về nhân lực thực thi khi 11 cán bộ quản lý đô thị và 30 cán bộ quy tắc phải đảm nhiệm khối lượng xây dựng tăng vọt.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ về kiện toàn nhân sự, số hóa cấp phép, siết chặt hậu kiểm và phát huy giám sát cộng đồng giai đoạn 2018 - 2020.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng cho việc thực hiện thắng lợi Nghị quyết Đại hội Đảng bộ quận Ngũ Hành Sơn lần thứ V.

Đóng góp chính của luận văn là đã gắn kết chặt chẽ giữa lý thuyết chính sách công hiện đại với thực tiễn quản lý đô thị đặc thù tại thành phố Đà Nẵng. Trong thời gian tới, các cơ quan quản lý cần tiếp tục cập nhật các quy định pháp luật mới để nâng cấp mô hình quản trị đô thị thông minh. Quý độc giả, nhà nghiên cứu và cán bộ quản lý quan tâm hãy khai thác toàn văn công trình nghiên cứu để ứng dụng hiệu quả vào thực tiễn quản lý địa phương.