CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 1. Khái niệm về thu hồi đất 1. Khái niệm và đặc điểm thu hồi đất Theo từ điển tiếng Việt phổ thông thì “Thu hồi là việc thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác”3.
Với định nghĩa này có thể hiểu thu hồi đất là việc nhà nước lấy lại đất đã giao, đã cho thuê vì lý do nào đó. Theo từ điển giải thích thuật ngữ luật học, THĐ được hiểu là: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi QSDĐ của người vi phạm quy định về sử dụng đất để nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, nhà nước THĐ đang sử dụng của NSDĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng4. Tuy nhiên, những cách giải thích thuật ngữ nêu trên chưa phân tích rõ ràng về THĐ mặc dù có đề cập đến các trường hợp thu hồi đất nhưng về nội hàm thì vẫn chưa bao quát hết tất cả những trường hợp THĐ của Nhà nước.
Khoản 1 Điều 54, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luâ ̣t”. Nhà nước nắm giữ quyền quyết định về mặt pháp lý đối với đất đai, đây là quyền năng duy nhất và tuyệt đối ngoài nhà nước không chủ thể nào được phép định đoạt. Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo khoản 5 Điều 4 LĐĐ năm 2003, thu hồi đất được quy định như sau: “THĐ là việc nhà nước ra quyết định hành chính để thu hồi lại QSDĐ hoặc thu lại đất 3 Viện ngôn ngữ (2013), Từ điển tiếng Việt phổ thông tái bản,NXB Phương Đông, tr.
4 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ luật học về Luật Đất đai, Luật Lao động, Tư pháp quốc tế, NXB Công an Nhân dân, Hà Nội. 9 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.vn đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của luật này”. Theo giải thích này thì mặc dù LĐĐ năm 2003 có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề THĐ nhưng việc giải thích vẫn chưa được rõ ràng bởi nó có thể dẫn đến cách hiểu rằng NSDĐ bị thu hồi là tổ chức hay UBND xã, phường, thị trấn trong khi theo quy định pháp luật, NSDĐ bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất và những chủ thể này mới là chủ thể phổ biến nhất trong thực tiễn TJĐ của Nhà nước. Khắc phục hạn chế về cách hiểu THĐ nêu trên tại khoản 11 Điều 3 LĐĐ năm 2013 đã giải thích từ ngữ nhà nước THĐ là: “Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước quyết định thu lại QSDĐ của người được nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của NSDĐ vi phạm pháp luật về đất đai”.
Qua những phân tích nêu trên, ta có thể đưa ra khái niệm về THĐ như sau: THĐ là việc nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và QSDĐ đã giao cho các chủ thể SDĐ theo quy định của pháp luật đất đai. Như vậy, xét về mặt hình thức thì THĐ là văn bản hành chính, nhưng xét về mặt nội dung thì đó là việc sử dụng quyền lực Nhà nước để thu lại QSDĐ đã được giao cho cá nhân, tổ chức nhằm phục vụ lợi ích của nhà nước và xã hội. Mặc dù có những khác biệt nhất định trong cách hiểu về THĐ của Luật đất đai qua các thời kỳ nhưng THĐ có một điểm chung là dẫn đến hậu quả pháp lý là chấm dứt QSDĐ của NSDĐ hoặc quyền quản lý đất đai của các chủ thể được nhà nước giao đất để quản lý. THĐ có những đặc điểm sau5: Thứ nhất, chủ thể thực hiện hoạt động THĐ luôn là Nhà nước.
Với vai trò là chủ thể đại diện sở hữu duy nhất đối với đất đai, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai thông qua hoạt động điều phối đất đai. THĐ là một trong các hoạt động điều phối đất đai quan trọng để Nhà nước thực hiện quyền quản lý của mình. Mặt khác, hoạt động THĐ phải mang tính mệnh lệnh, quyền uy mà chỉ có Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền của mình mới có đầy đủ quyền hạn để thực hiện được hoạt động này. 5 Nguyễn Văn Vững (2016), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Củ Chi, Thành Phố Hồ Chí Minh, Luận văn Thạc sỉ Luật học, chuyên ngành Luật kinh tế, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam.
10 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.vn Thứ hai, việc THĐ chỉ có thể được tiến hành trên cơ sở một quyết định hành chính cá biệt có giá trị bắt buộc thi hành. Nếu NSDĐ không tự giác thi hành quyết định hành chính này thì có thể bị cưỡng chế theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, để đảm bảo tính dân chủ, khách quan trong hoạt động THĐ, người bị THĐ có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện đối với quyết định THĐ hoặc hành vi cưỡng chế đó. Thứ ba, đối tượng bị thu hồi là QSDĐ, có thể là hợp pháp như được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển nhượng, thừa kế QSDĐ … hoặc cũng có thể là bất hợp pháp như lấn chiếm đất chưa sử dụng.
Hệ quả của THĐ là làm chấm dứt QSDĐ của người có đất bị thu hồi. Thứ tư, chủ thể bị thu hồi có thể là bất kỳ chủ thể SDĐ nào có đất thuộc diện bị thu hồi bao gồm: Hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư. Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc quy định thu hồi đất Vấn đề BT, GPMB khi nhà nước THĐ được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ. Bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản là Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm (Điều 12 Hiếp pháp 1946).
Đến Hiến pháp năm 1992 quyền này tiếp tục được khẳng định tại điều 58 “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp…Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”. Hơn thế nữa, Hiến pháp năm 1992 đã chỉ rõ: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lí do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường…”. (Điều 23); Và một lần nữa Hiến pháp năm 2013, còn long trọng tuyên bố, “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác.
Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ” (Điều 32). Là một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước Việt Nam phải được xây dựng theo một mô hình Nhà nước phục vụ vì lợi ích của người dân. Vì thế, khi Nhà nước THĐ của người dân để sử dụng vào bất kỳ mục đích gì (cho dù là sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế) mà làm ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân khiến họ phải di 11 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.vn chuyển chỗ ở thì Nhà nước phải có trách nhiệm phải BT và thực hiện việc TĐC nhằm làm cho NSDĐ sớm ổn định cuộc sống; Xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của NSDĐ (trong đó có lợi ích về nhà ở) là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi THĐ của Nhà nước gây ra. Hơn nữa, trong điều kiện Nhà nước và pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội bao gồm Nhà nước, công dân, các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội…đều bình đẳng với nhau trước pháp luật.
Nước ta đang từng bước xây dựng một xã hội dân sự văn minh và hiện đại nơi mà ở đó quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội phải được luật pháp tôn trọng và bảo vệ. Với cách tiếp cận như vậy, khi Nhà nước THĐ ở mà làm thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của NSDĐ thì Nhà nước không những có trách nhiệm BT thiệt hại, mà còn phải thực hiện TĐC cho họ. Ở nước ta, các quy định của pháp luật về BT, HT, TĐC ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu của thực tế cũng như yêu cầu của các quy luật kinh tế. Quan tâm tới lợi ích của những người bị THĐ, NĐ số 197/2004/NĐ-CP sau một thời gian thực hiện, đặc biệt là sau sự ra đời của NĐ số 84/2007/NĐ-CP đã thể hiện được tính khả thi và vai trò tích cực của các văn bản pháp luật.
Đến ngày 13/8/2009 Chính phủ đã ban hành NĐ số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch SDĐ, giá đất, THĐ, BT, HT và TĐC. Đặc biệt là sự ra đời của LĐĐ năm 2013 và NĐ số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ đã giải quyết nhiều vướng mắc, bấp cập trong việc THĐ, BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ của nông dân để sử dụng vào các mục đích phát triển công nghiệp, dịch vụ, đô thị và hạ tầng kinh tế xã hội. Theo đó, về BT, TĐC đã quy định tách bạch giữa BT và HT.