Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1. Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp 1. Khái niệm đất nông nghiệp 1. Khái niệm đất nông nghiệp Trước khi đề cập khái niệm đất nông nghiệp, chúng ta cần tìm hiểu khái niệm “đất đai”.
Các nhà khoa học tiếp cận “đất đai” dưới nhiều giác độ như sau: Thứ nhất, xét dưới góc độ chung phổ biến nhất, thì đất đai là lớp vỏ của trái đất tồn tại dưới dạng cứng, chứa trong đó những nguồn lực nhất định. Còn với nghĩa hẹp thì đất đai biểu hiện bằng quyền lợi của một người đối với đất. Quyền này có thể là những lợi ích hợp pháp của chủ thể có được trên đất cũng có thể bao gồm cả những quyền đối với đất theo tập quán. Thứ hai, đất đai là tài sản, vì nó có thuộc tính của một tài sản và còn là một loại tài sản có khả năng sinh lợi vì trong quá trình sử dụng, nếu ta biết sử dụng và sử dụng một cách hợp lý thì giá trị của đất (đã được khai thác sử dụng) không những không mất đi mà có xu hướng tăng lên [39, tr.
Tùy theo mục đích sử dụng, đất đai được chia thành các loại đất khác nhau, trong đó có đất nông nghiệp, đôi khi còn gọi là đất canh tác hay đất trồng trọt là những vùng đất, khu vực thích hợp cho sản xuất, canh tác nông nghiệp, bao gồm cả trồng trọt và chăn nuôi. Tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc (FAO: Food and Agriculture Organization) đã phân chia đất nông nghiệp như sau: (i) Đất đai trồng cây hàng năm, được biết đến như loại đất được sử dụng để trồng lúa, ngô, khoai sắn, tức là các loại cây trồng có chu kỳ ngắn hạn dưới 1 năm. 9 n (ii) Đất trồng cây ăn trái, có giá trị công nghiệp, chu kỳ sản xuất dài từ trên 1 năm. (iii) Loại đất trồng cây lâu năm, có thời hạn canh tác trong 1 thời gian kéo dài.
(iv) Loại đất đồng cỏ để nuôi thả gia súc, như trâu bò, dê cừu. Theo quan điểm của các nhà nông học, đất đai được sử dụng hầu hết vào các ngành sản xuất, các lĩnh vực của đời sống, và trên cơ sở đó, đất đai được phân thành các loại khác nhau và gọi tên theo ngành và lĩnh vực nó được sử dụng. Kế thừa Điều 13 LĐĐ 2003, Điều 10 LĐĐ 2013 cũng căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại thành 3 nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng; trong đó nhóm đất nông nghiệp bao gồm: (i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thuỷ sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Về tên gọi các loại đất trong LĐĐ 2003, LĐĐ 2013 so với LĐĐ 1993 có sự khác nhau.
Đó là việc phân chia thành 3 nhóm đất: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng, thay vì chia ra thành 5 loại đất như trước đây: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất đô thị, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Theo tác giả, khi các nhà lập pháp đề cập yếu tố “nhóm” là muốn nhấn mạnh đến việc tập hợp những cá thể lại với nhau theo những nguyên tắc nhất định [50, tr. Tuy nhiên, khi xét đến yếu tố tần suất của các cụm từ phân loại đất trong LĐĐ 2003 và LĐĐ 2013 (Phụ lục 1), chúng ta thấy rằng: Trong LĐĐ 2003 có: (1) 42 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp” và “đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất 10 n nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 2,43% và 41 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 97,57%; (2) 20 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất phi nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 5% và 19 lần xuất hiện cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 95%. Cũng tương tự như vậy, trong LĐĐ 2013 có: (1) 101 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp” và “đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,009% và 100 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,99%; (2) 29 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất phi nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,03% và 28 lần xuất hiện cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,97%.
Các số liệu phân tích nêu trên cho thấy, các cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp”, “nhóm đất phi nông nghiệp” chỉ xuất hiện trong điều luật định danh cho việc phân loại đất; còn khi sử dụng ở những nội dung khác, cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, và cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”. Như vậy, so với quan điểm của FAO, và các nhà khoa học, khái niệm đất nông nghiệp theo quy định pháp luật cũng dựa trên tiêu chí chung, đó là căn cứ vào mục đích sử dụng đất để phân loại. Tuy nhiên, khái niệm được mở rộng hơn, ngoài đất sản xuất nông nghiệp còn có đất sử dụng vào mục đích lâm nghiệp, đất làm muối và cả loại đất nông nghiệp khác. Từ đó, có thể đưa ra khái niệm như sau: Đất nông nghiệp là tập hợp các loại đất phù hợp với việc sản xuất vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, được cơ 11 n quan nhà nước có thẩm quyền ấn định mục đích sử dụng thông qua công cụ quy hoạch sử dụng đất.
Vai trò của đất nông nghiệp Mặc cho vai trò của đất đối với mỗi ngành sản xuất có tầm quan trọng khác nhau, đất đai vẫn là cơ sở tự nhiên, là tiền đề cho mọi quá trình sản xuất đúng như Williams Petty khẳng định: “Lao động là cha, đất là mẹ sinh ra mọi của cải vật chất của thế giới này” [11, tr. LĐĐ 1993 cũng đã từng khẳng định “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng”. Đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng có vai trò vô cùng quan trọng, thể hiện ở những điểm sau: Thứ nhất, dưới giác độ chính trị, pháp lý: lãnh thổ xác định (trong đó có đất đai, đất nông nghiệp) cùng với dân cư ổn định, chính quyền và khả năng tham gia vào mối quan hệ quốc tế là một trong những bộ phận hợp thành các yếu tố cấu thành quốc gia theo Điều 1 Công ước Montevideo 1933 [22, tr. Thứ hai, đất đai là nguồn lực quan trọng trong bất kỳ ngành sản xuất nào, đặc biệt đối với sản xuất nông nghiệp có liên quan mật thiết đến các yếu tố đặc thù của đất nông nghiệp như tính chất lý hóa của đất, độ phì nhiêu, khí hậu.
Tất cả những loại này đều là đất có giá trị dinh dưỡng và giá trị kinh tế rất cao. Thứ ba, tổng diện tích đất nông nghiệp cả nước tính đến 31/12/2013 là: 26.731 ha tổng diện tích đất tự nhiên, chiếm tỷ lệ 81,04% [2]. Đây là nguồn lực quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành việc chuyển mục đích sử dụng đất, xây dựng cơ sở hạ tầng cũng như các khu công nghiệp, khu chế xuất,… phục vụ cho mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Đặc điểm của đất nông nghiệp Ngoài những đặc điểm chung của đất đai, như đó là tài sản không do con người tạo ra, có tính cố định và không thể di dời,… đất nông nghiệp còn có những đặc điểm riêng cơ bản sau đây: Thứ nhất, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phì nhiêu của đất.
Gía trị của đất đô thị, đất ở hay một số loại đất chuyên dùng khác phụ thuộc chủ yếu vào các yếu tố như vị trí địa lý của khu đất đó, khả năng sinh lợi, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng, hướng, hình thể, kích thước, diện tích v. Đối với đất nông nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nên giá trị của loại đất này lại phụ thuộc vào các yếu tố nông, hóa, thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua) v. Độ phì hay độ màu mỡ là một thuộc tính tự nhiên của đất nông nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của đất. Đây là một đặc trưng của đất nông nghiệp, thể hiện khả năng cung cấp thức ăn, nước cho cây trồng trong quá trình phát triển.
Đặc điểm này của đất nông nghiệp đã minh chứng rõ vì sao trong các quy định của pháp luật hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về các trường hợp thu hồi đất, về chuyển mục đích sử dụng đất v. thì đối với loại đất nông nghiệp có giá trị cao, đặc biệt là đất trồng lúa nước - loại đất mà nguồn sống và thu nhập của gần 70% dân số trông chờ vào đó, được Nhà nước quy định hết sức nghiêm ngặt, với chủ trương hạn chế thu hồi để đảm bảo đời sống cho họ và cao hơn là vì sự an toàn lương thực của quốc gia. Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối. Như đã đề cập trong phần khái niệm đất nông nghiệp cho thấy, đất nông nghiệp là tổng thể của nhiều loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản 13 n xuất nông nghiệp.