Chương 1: Khái quát về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo cấp Tòa án và theo lãnh thổ. Chương 2: Thực trạng về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo cấp Tòa án và theo lãnh thổ - Kiến nghị hoàn thiện. 1 CHƢƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN THEO CẤP TÒA ÁN VÀ THEO LÃNH THỔ 1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo cấp Tòa án và theo lãnh thổ 1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân Thẩm quyền là một khái niệm phổ biến và quan trọng trong khoa học pháp lý. Dù vậy, khái niệm này lại chưa được định nghĩa cụ thể, rõ ràng trong bất cứ văn bản hay quy định nào của pháp luật.
Việc không nắm vững được thẩm quyền sẽ dẫn đến nhiều bất cập, hạn chế trong việc giao chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho các cá nhân, tổ chức trong bộ máy Nhà nước. Từ đó, dẫn đến hoạt động của bộ máy Nhà nước không đồng bộ, nhịp nhàng, dễ trùng lắp và chồng chéo với nhau. Thuật ngữ thẩm quyền bắt nguồn từ tiếng La tinh “competentia” có hai nghĩa: thứ nhất là phạm vi các quyền hạn của cơ quan hoặc người có chức vụ nào đó; thứ hai là phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có. Ý nghĩa đầu trong khoa học pháp lý và quản lý thường được thể hiện bằng thuật nghữ “thẩm quyền pháp lý”, ý nghĩa thứ hai được hiểu là “thẩm quyền chuyên môn”.
Trên thế giới, thuật ngữ này cũng được sử dụng với ý nghĩa tương tự. Chẳng hạn, trong tiếng Anh, người ta dùng thuật ngữ “Jurisdiction” để chỉ thẩm quyền hoặc phán quyền tức là quyền lắng nghe và phán quyết vụ kiện hay đưa ra án lệnh nào đó của Tòa án hoặc vùng lãnh thổ mà trong phạm vi đó thẩm quyền của Tòa án được thi hành. Trong khi tiếng Pháp thì thẩm quyền “Compétence” được hiểu là “quyền của cơ quan Nhà nước, hành chính hay tư pháp, quan chức hành chính hay tư pháp được làm một số việc, được quyết định và ra một số văn bản về một số vấn đề trong phạm vi được pháp luật cho phép”1. Theo từ điển tiếng Việt thì thẩm quyền là thuật ngữ dùng để chỉ “quyền xem xét, kết luận và định đoạt vấn đề theo pháp luật hoặc chỉ một tư cách về chuyên môn được thừa nhận để có ý kiến có tính chất quyết định về một vấn đề”2.
Trong khoa học pháp lý, thẩm quyền được hiểu là “tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy Nhà nước do pháp luật quy định như thẩm quyền của Tòa án các cấp, thẩm quyền 1 Nguyễn Thanh Bình (2001), “Khái niệm thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân”, Luật học, (4), tr. 2 Viện ngôn ngữ học (2006), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, tr. 2 của Viện kiểm sát các cấp, của cơ quan Công an các cấp, vv. Hành động, quyết định trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định là điều kiện để bảo đảm trật tự pháp luật và pháp chế thống nhất, tránh được sự trùng lặp, lấn sân trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan các cấp, các ngành”3.
Do tính chất phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi, quan hệ chặt chẽ với nó nên có rất nhiều quan điểm khác nhau về thẩm quyền4, cụ thể: Một là, có quan điểm cho rằng phạm vi các nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước là một trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan. Theo đó, khái niệm thẩm quyền bao gồm các nhiệm vụ và quyền hạn. Tuy nhiên, quan niệm như vậy là chưa chính xác. Bởi lẽ, nhiệm vụ là cái đích cần đi đến, cần đạt được.
Quyền hạn là quyền năng mà chủ thể quản lý có thể sử dụng để thực hiện chức năng, để đạt được nhiệm vụ được giao. Căn cứ vào nhiệm vụ mà quy định chức năng, và căn cứ vào nhiệm vụ, chức năng mà giao quyền hạn. Khi một chủ thể được giao thẩm quyền thì việc giao đó nhằm mục đích là trao cho chủ thể đó phương tiện để thực hiện nhiệm vụ được giao. Như vậy, nhiệm vụ không phải là yếu tố của thẩm quyền.
Hai là, có quan điểm cho rằng “chức năng quản lý” được trao cho cơ quan là yếu tố của thẩm quyền, theo đó, thẩm quyền bao hàm: một là, các chức năng; hai là, các quyền và nghĩa vụ hoặc là quyền hạn. Khi pháp luật quy định cho một cơ quan thực hiện một chức năng, tức là đã trao cho nó quyền và đồng thời là nghĩa vụ để thực hiện chức năng đó. Do vậy, chức năng không phải là yếu tố của thẩm quyền mà các quyền và nghĩa vụ thực hiện chức năng mới là các yếu tố của thẩm quyền. Nhưng từ đó cũng thấy rõ chức năng và thẩm quyền có quan hệ chặt chẽ với nhau.
Ba là, có quan điểm coi thẩm quyền là tổng thể các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm. Nhưng “trách nhiệm” có thể được hiểu theo cả hai nghĩa: tinh thần trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ thực hiện công việc nào đó, hoặc sự gánh chịu hậu quả pháp lý khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thẩm quyền được giao. Với nghĩa là “tinh thần trách nhiệm” thì chỉ mang tính đạo đức chứ không mang tính pháp lý, và “tinh thần” thì không thể trao, nên không thể là yếu tố của thẩm quyền. Như vậy, “trách nhiệm” trong tổng thể của quan điểm này chỉ có thể hiểu theo nghĩa thứ hai là sự gánh chịu hậu quả pháp lý.
Do đó, trách nhiệm không phải là yếu tố của thẩm quyền, mà là hậu quả của việc thực hiện không đúng thẩm quyền. Trách nhiệm luôn phải được quy định tương xứng với thẩm quyền, thẩm quyền càng lớn trách nhiệm càng cao, nếu không sẽ dẫn đến tình trạng lạm quyền, vô trách nhiệm. 3 Từ điển Luật học (1999), NXB Từ điển Bách Khoa, Hà Nội, tr. 4 Nguyễn Cửu Việt (2005), “Cải cách hành chính: Về khái niệm thẩm quyền”, Nghiên cứu lập pháp, (8), tr.
3 Tóm lại, khi phân tích khái niệm thẩm quyền, có thể thấy xuất hiện các yếu tố như: chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn và nghĩa vụ. Các yếu tố này có quan hệ chặt chẽ theo những mức độ khác nhau đối với thẩm quyền. Từ các khái niệm về thẩm quyền được ghi nhận như trên, tác giả đồng ý với cách hiểu chung nhất về thẩm quyền như sau: “Thẩm quyền là quyền và nghĩa vụ của một người, một cơ quan, tổ chức trong quá trình xem xét, quyết định, kết luận một vấn đề nào đó thuộc phạm vi nhất định mà pháp luật cho phép”. Việc xác định thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân là một trong những công việc quan trọng nhưng cũng rất phức tạp trong quá trình nghiên cứu để xây dựng hệ thống tài phán hành chính ở nước ta.
Theo từ điển Luật học thì thẩm quyền xét xử là “sự phân định thẩm quyền xét xử các vụ án giữa các Tòa án với nhau”5. Tuy nhiên, cách định nghĩa này còn mơ hồ, chưa rõ ràng khiến người đọc chưa thể định hình và có cách hiểu chính xác về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả gặp không ít khó khăn khi đưa ra khái niệm về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân vì hiện nay các văn bản pháp luật nói chung và pháp luật Tố tụng Hành chính nói riêng vẫn chưa có những điều khoản định nghĩa khái niệm này. Chính vì chưa có văn bản pháp luật nào định nghĩa chính thức, do vậy, trong quá trình tìm hiểu để đưa ra khái niệm này, tác giả nhận thấy có nhiều quan điểm khác nhau, cụ thể: Quan điểm thứ nhất: “Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân là quyền và nghĩa vụ của Tòa án nhân dân trong việc thụ lý và giải quyết vụ án hành chính”6.
Khi giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án Hành chính thuộc Tòa án nhân dân nhân danh Nhà nước, ra những phán quyết có hiệu lực bắt buộc đối với tất cả các đối tượng liên quan. Khi xem xét thẩm quyền của Tòa Hành chính phải hiểu cả quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của Tòa Hành chính, nhấn mạnh mục đích của việc xét xử hành chính là xem xét và phán quyết tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính và phải đảm bảo và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Quan điểm thứ hai cho rằng: “Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân là phạm vi quyền hạn của Tòa án trong việc thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính7”. Xuất phát từ đặc thù về tổ chức hệ thống Tòa án nên khái niệm về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân được tiếp cận dưới hai phạm vi 5 Từ điển Luật học (1999), NXB Từ điển Bách Khoa, Hà Nội, tr.
6 Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật Tố tụng Hành chính Việt Nam, NXB Công an nhân dân, tr. 7 Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Luật Tố tụng Hành chính Việt Nam, NXB Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, tr. 4 là nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo nghĩa rộng được xây dựng trên cơ sở vai trò, chức năng của Tòa án và được xác định ở hai nội dung: một là, thẩm quyền giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính; hai là, thẩm quyền quyết định khi giải quyết vụ án ở các cấp xét xử.
Nếu tiếp cận theo nghĩa hẹp thì thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân là thẩm quyền giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính bao gồm: thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện, thẩm quyền của các cấp Tòa án và thẩm quyền theo lãnh thổ. Như vậy, từ hai quan điểm nêu trên, khi đưa ra khái niệm về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân, chúng ta nhận thấy rằng giữa các khái niệm có điểm chung là khi nhắc đến thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân là đề cập đến quyền và nghĩa vụ của Tòa án trong quá trình xem xét thụ lý giải quyết vụ án hành chính.