Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THẨM QUYỀN CỦA VIỆN KIỂM SÁT TRONG GIAI ĐOẠN TRUY TỐ 1. THẨM QUYỀN VÀ THẨM QUYỀN CỦA VIỆN KIỂM SÁT 1. Khái niệm thẩm quyền Vấn đề thẩm quyền chỉ được đặt ra khi xã hội có nhà nước vì lúc đó quyền lực nhà nước được giao cho những cơ quan, tổ chức, cá nhân cụ thể thực hiện quyền lực đó. Như vậy quyền lực của nhà nước thuộc về ai, với phạm vi và mực độ như thế nào chính là nội dung của thẩm quyền.
Vậy thẩm quyền là một khái niệm quan trọng, trung tâm của khoa học pháp lý. Có thể nói, không có thuật ngữ nào được sử dụng phổ biến trong pháp luật như thuật ngữ "thẩm quyền". Trong pháp luật nước ngoài, chúng ta còn thường gặp thuật ngữ thẩm quyền ngay trong tên các văn bản pháp luật, nhất là về tổ chức bộ máy nhà nước, bởi vì nội dung các văn bản đó thực chất là các quy định về thẩm quyền. Tuy vậy, ngay trong văn bản pháp luật nước ngoài, thường cũng không có định nghĩa khái niệm thẩm quyền, mặc dù thực chất vấn đề là quy định về thẩm quyền và ở nước ta cũng có tình trạng đó.
Có lẽ một phần do sự phức tạp của khái niệm này nên khó đưa ra một định nghĩa đầy đủ về nó, tuy các quy định về thẩm quyền chiếm tỉ trọng lớn trong hệ thống văn bản pháp luật và có vị trí đặc biệt quan trọng. Là khái niệm quan trọng và rất phổ biến, nhưng kể từ những năm 80 đến nay (những năm nền khoa học pháp lý của Việt Nam mới bắt đầu hình thành và phát triển), chưa có bài viết nào riêng về khái niệm "thẩm quyền", dù dưới dạng đơn giản nhất. Việc nghiên cứu các khái niệm cơ bản đối với nhận thức luận là vô cùng quan trọng, có ý nghĩa nền tảng. Nhiều bất cập trong các quy định pháp luật về thẩm quyền nói chung và về phân cấp quản lý nói riêng, có nhiều nguyên nhân, nhưng có khi chỉ do một nguyên nhân đơn giản là 11 không nắm vững khái niệm thẩm quyền và phương pháp phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước.
Do tính phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi quan hệ chặt chẽ với nó, nên có rất nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền. Các nghiên cứu đã đưa ra những khái niệm khác nhau về thẩm quyền, cụ thể như sau: Thứ nhất, trong các văn bản pháp luật Xô Viết thường có chương/điều về "nhiệm vụ", nên trong khoa học pháp lý Xô Viết có quan điểm cho rằng "phạm vi các nhiệm vụ" của cơ quan là một trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan. Theo đó, khái niệm thẩm quyền bao hàm các nhiệm vụ và các quyền hạn (các quyền và nghĩa vụ). Quan điểm này lại khá phổ biến trong luật hành chính Cộng hòa dân chủ Đức và cũng có ở Bungari.
Có lẽ do sự tiếp nhận giản đơn quan điểm này mà trong hầu hết các văn bản pháp luật về tổ chức của nước ta từ Hiến pháp 1980 trở lại đây, những điều mà thực chất là quy định về thẩm quyền cơ quan và người có chức vụ, đều ghi là "nhiệm vụ và quyền hạn", nhưng trong các điều đó thật không thể phân biệt đâu là nhiệm vụ, đâu là quyền hạn. Thể hiện cụ thể trong Hiến pháp 1980 tại các Điều 83, 100, 107, 115; Hiến pháp 1992 tại các Điều 84, 91, 103, 112, 114 và các luật tổ chức các cơ quan nhà nước. Nhiệm vụ là đích cần đạt trong đó có những nhiệm vụ chung, lớn, dài hạn và những nhiệm vụ cụ thể, ngắn hạn. Như vậy, nhiệm vụ thực chất là cái mà cơ quan phải thực hiện được, là mục đích cụ thể cần đi đến khi thực hiện thẩm quyền của nó chứ không phải là yếu tố của thẩm quyền.
Nhiệm vụ và thẩm quyền là các khái niệm khác hẳn nhau, nhưng chúng lại có quan hệ rất chặt chẽ với nhau. Thẩm quyền là phương tiện để thực hiện nhiệm vụ. Nhiệm vụ góp phần phác họa thẩm quyền, phác họa mục đích, "hướng tác động" của thẩm quyền, nên cũng có thể nói, nhiệm vụ là tiền đề của thẩm quyền. Đương nhiên, trước hết nhiệm vụ của cơ quan nhà nước phải được quy định phù hợp với vị trí, vai trò của nó trong bộ máy nhà nước.
Sau đó, khi quy định thẩm 12 quyền, nhà nước thường phải làm theo trình tự sau: căn cứ vào nhiệm vụ mà quy định chức năng, và căn cứ vào nhiệm vụ và chức năng mà giao quyền hạn. Thẩm quyền được trao cho cơ quan phải phù hợp với nhiệm vụ của nó, đủ để thực hiện nhiệm vụ. Theo cách hiểu này thì ở nước ta các hiến pháp "cũ hơn" lại "chính xác hơn", vì các điều về thẩm quyền cơ quan nhà nước đều chỉ ghi "quyền hạn" tại các Điều 50, 53, 74 Hiến pháp 1959 hoặc "quyền" hay "quyền hạn" tại các Điều 36, 49, 52 Hiến pháp 1946. Thứ hai, có quan điểm cho rằng, "chức năng quản lý" được trao cho cơ quan là yếu tố của thẩm quyền, theo đó thẩm quyền bao hàm: một là, các chức năng, hai là, các quyền và nghĩa vụ hoặc là quyền hạn.
Biến thể của quan điểm này là ý kiến coi chức năng và thẩm quyền là hai bộ phận tồn tại song song và độc lập với nhau. Quan điểm này cũng khá phổ biến ở Việt Nam, thể hiện trong câu thông dụng ở tên các văn bản, như các nghị định về tổ chức bộ máy là "quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn", coi các khái niệm này như tách rời nhau. Nhưng là loại hoạt động, chức năng chỉ mới định ra hành lang chung, loại hoạt động mà cơ quan được tiến hành, con đường mà nó được đi, mà chưa xác định phạm vi cụ thể của con đường mà cơ quan đi, cách đi. Một chức năng có thể do một số cơ quan cùng thực hiện, cũng như có thể một số cơ quan cùng đi chung một con đường, nhưng mỗi cơ quan đi một cách khác nhau (với phạm vi, phương pháp khác nhau).
Thẩm quyền là "mảnh sân riêng" chứ không phải là "con đường chung". Ví dụ, giám sát, thanh tra, kiểm tra là chức năng mà tất cả mọi cơ quan nhà nước đều phải thực hiện, nhưng mỗi cơ quan có hình thức, phương pháp, phạm vi khác nhau trong việc thực hiện chức năng đó. Chỉ nói riêng chức năng giám sát, thanh tra, kiểm tra trật tự an toàn giao thông đường bộ đã có khá nhiều loại cơ quan và người có chức vụ tiến hành, và mỗi chủ thể đó thực hiện chức năng này trong phạm vi thẩm quyền của mình, không thể chồng chéo lên nhau. Khi pháp luật quy định cho một cơ quan nào đó thực hiện một chức năng nào đó, tức là đã trao cho nó quyền và đồng thời là nghĩa vụ thực hiện chức năng đó.
13 Tóm lại, chức năng không phải là yếu tố của thẩm quyền, mà các quyền và nghĩa vụ thức hiện các chức năng mới là yếu tố của thẩm quyền. Nhưng từ đó cũng thấy rõ chức năng và thẩm quyền không hoàn toàn độc lập với nhau. Do đó sách báo thường viết "giao chức năng và thẩm quyền" là không chính xác. Việc đầu tiên khi quy định thẩm quyền của cơ quan nhà nước là xác định các chức năng (loại hoạt động) mà nó cần thực hiện và phạm vi của chức năng đó (những vấn đề, loại hay những khách thể/đối tượng bị quản lý nhất định trong những lĩnh vực đời sống xã hội nhất định, những hình thức và phương pháp hoạt động nhất định để thực hiện những nhiệm vụ nhất định.) Thứ ba, có quan điểm coi thẩm quyền là tổng thể tất cả quyền, nghĩa vụ (quyền hạn) và trách nhiệm.
Có lẽ là do tầm quan trọng của vấn đề trách nhiệm. Quan điểm này rất phổ biến ở Việt Nam. Nó không chỉ thể hiện trong các văn bản pháp luật, mà cả trong sách báo, thậm chí ngay trong các định nghĩa khái niệm "phân cấp quản lý". Nhưng "trách nhiệm" có thể được hiểu cả theo hai nghĩa: tinh thần trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ thực hiện công việc nào đó, hoặc sự gánh chịu hậu quả pháp lý khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thẩm quyền được giao.
Nếu hiểu theo nghĩa là quyền và nghĩa vụ thì nó đồng nhất với thẩm quyền; trong các văn bản pháp luật nghĩa này thường được thể hiện bằng thuật ngữ kép "có trách nhiệm" hay "chịu trách nhiệm" thực hiện công việc nào đó. Với nghĩa là "tinh thần trách nhiệm" thì chỉ mang tính đạo đức chứ không mang tính pháp lý, và "tinh thần" thì không thể trao, nên không thể là yếu tố của thẩm quyền. Như vậy, "trách nhiệm" trong tổng thể của quan điểm này chỉ có thể hiểu theo nghĩa thứ hai là sự gánh chịu hậu quả pháp lý; trong các văn bản pháp luật, nghĩa này thường hay thể hiện bằng thuật ngữ kép "chịu trách nhiệm trước." chủ thể nào đó. Do đó, trách nhiệm không phải là yếu tố của thẩm quyền, mà là hậu quả của việc thực hiện không đúng thẩm quyền.
Trách nhiệm luôn phải được quy định tương xứng với thẩm quyền, thẩm quyền càng lớn trách nhiệm càng phải cao, nếu không sẽ dẫn đến tình trạng lạm quyền, vô trách nhiệm. 14 Trên đây là những quan điểm về thẩm quyền, mỗi quan điểm đều có những điểm hợp lý của nó và từ những hạt nhân hợp lý đó chúng ta sẽ làm rõ khái niệm thẩm quyền phải phản ánh được những nội dung sau: Bàn về thẩm quyền theo quan điểm của các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin, nhà nước là sản phẩm của những mâu thuẫn giai cấp đối kháng không thể điều hòa. Nhà nước ra đời nhằm làm một nhiệm vụ đặc biệt là cưỡng chế và quản lý để phục vụ cho việc duy trì trật tự đối với toàn xã hội để bảo vệ lợi ích cho giai cấp thống trị. Chức năng này được thực hiện thông qua bộ máy nhà nước từ trung ương tới địa phương và trong đó bao gồm nhiều loại cơ quan khác nhau tựu trung trong ba loại cơ quan là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Mỗi cơ quan này có quyền hạn riêng để phù hợp chức năng nhiệm vụ mà nó phải thi hành. Chức năng nhiệm vụ cho mỗi cơ quan trong bộ máy này thường được quy định phụ thuộc vào kiểu nhà nước mà nó đang phục vụ. Cụ thể như trong nhà nước quân chủ chuyên chế thì quyền lực hoàn toàn tập trung vào tay của nhà vua. Đối với nhà nước tư bản thì nền tảng quyền lực dựa trên thuyết tam quyền phân lập mà người đầu tiên khởi xướng cho nó chính là Môngtécxkiơ.