Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Kể từ khi nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) bắt đầu được cung cấp cho Việt Nam vào năm 1993, dòng vốn này đã trở thành một nguồn lực tài chính đối ngoại quan trọng, hỗ trợ đắc lực cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội và xóa đói giảm nghèo. Đối với tỉnh Hòa Bình – một tỉnh miền núi cửa ngõ vùng Tây Bắc có địa hình chia cắt phức tạp, cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội còn lạc hậu, tỷ lệ dân số nông thôn chiếm tới 90% và đa số là đồng bào dân tộc thiểu số (trong đó dân tộc Mường chiếm 60%, dân tộc Kinh chiếm 30%) – nhu cầu huy động vốn đầu tư cho phát triển là hết sức cấp thiết. Giai đoạn 2007 - 2011, mặc dù tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân của tỉnh đạt 12% và thu nhập bình quân đầu người đạt 14,1 triệu đồng/năm, tỷ lệ hộ nghèo vẫn còn ở mức 14% (theo chuẩn cũ), cơ sở hạ tầng giao thông, thủy lợi, y tế và giáo dục tại các vùng sâu, vùng xa còn nhiều khó khăn.

Trong bối cảnh đó, Ngân hàng Thế giới (World Bank - WB) nổi lên là một trong những nhà tài trợ đa phương lớn nhất tại địa phương với các chương trình, dự án có quy mô vốn đầu tư tập trung vào cải thiện hạ tầng và an sinh xã hội. Nhằm đánh giá toàn diện vai trò, thực trạng cũng như tìm giải pháp nâng cao hiệu quả thu hút nguồn lực tài chính này, khóa luận tốt nghiệp của sinh viên Dương Thị Yến (Khoa Tài chính Quốc tế, Lớp CQ46/08.02) thực hiện đề tài: “Tăng cường thu hút và sử dụng vốn ODA của WB vào tỉnh Hòa Bình” dưới sự hướng dẫn của CN. Bùi Thị Nguyệt Dung.

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể theo 3 nhiệm vụ chính:

  1. Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) và vai trò của nguồn vốn ODA nói chung, nguồn vốn ODA của WB nói riêng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hòa Bình.
  2. Khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng tình hình cam kết, ký kết và giải ngân các dự án ODA của WB trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2011, làm rõ những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân tồn tại trong quá trình quản lý và sử dụng vốn.
  3. Đề xuất hệ thống các giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường khả năng thu hút và nâng cao hiệu quả quản lý, giải ngân nguồn vốn ODA của WB tại tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tiếp theo (2012 - 2016).

Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là hoạt động thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ. Phạm vi không gian nghiên cứu giới hạn trên địa bàn tỉnh Hòa Bình; phạm vi thời gian tập trung vào số liệu thực tế giai đoạn 1993 - 2011, có tầm nhìn định hướng đến giai đoạn 2012 - 2016.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận được xây dựng dựa trên hệ thống lý luận về tài chính quốc tế và viện trợ phát triển. Về mặt khái niệm, tác giả tổng hợp và phân tích định nghĩa ODA theo Ủy ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) năm 1969, Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) và Ngân hàng Thế giới (WB). Theo đó, ODA là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức từ các cơ quan chính phủ hoặc tổ chức liên chính phủ dành cho các nước đang và kém phát triển, bao gồm viện trợ không hoàn lại và các khoản cho vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại (grant element) đạt tối thiểu 25%.

Tác giả hệ thống hóa các đặc điểm cốt lõi của dòng vốn ODA:

  • Tính ưu đãi cao: Lãi suất thấp (dưới 3%/năm, WB thường là 0,75%/năm, ADB là 1%/năm), thời hạn vay dài (từ 10 đến 30 năm, thậm chí 40 - 50 năm), thời gian ân hạn kéo dài (3 đến 10 năm).
  • Các điều kiện ràng buộc đi kèm: Ràng buộc về mua sắm hàng hóa, dịch vụ, công nghệ tư vấn từ quốc gia tài trợ (tỷ lệ mua sắm bình quân của DAC là 22%, Canada yêu cầu 65%, Bỉ/Đức/Đan Mạch khoảng 50%, Hà Lan 2,2%, Thụy Sĩ 1,7%).
  • Nguy cơ để lại gánh nặng nợ công: Nếu vốn vay không được phân bổ vào các lĩnh vực tạo ra năng lực sản xuất, xuất khẩu thu ngoại tệ hoặc quản lý kém hiệu quả.

Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, kết hợp các phương pháp nghiên cứu kinh tế học cơ bản bao gồm:

  • Phương pháp thống kê mô tả: Phân loại, tổng hợp số liệu về quy mô vốn ký kết, cơ cấu vốn vay/viện trợ, tiến độ giải ngân và khối lượng xây lắp hoàn thành.
  • Phương pháp so sánh, đối chiếu: So sánh giữa kế hoạch dự toán ban đầu (dự án khả thi năm 2001) với thực tế điều chỉnh (năm 2007); so sánh tỷ trọng viện trợ giữa các nhà tài trợ song phương và đa phương.
  • Phương pháp phân tích - tổng hợp: Đánh giá tác động kinh tế - xã hội và xác định các nguyên nhân chủ quan, khách quan dẫn đến ách tắc giải ngân.

Nguồn dữ liệu của khóa luận được thu thập từ các báo cáo chính thức của Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hòa Bình, số liệu thống kê của Ủy ban Nhân dân tỉnh Hòa Bình, các báo cáo giám sát dự án của Ngân hàng Thế giới và Ban Quản lý Dự án Trung ương.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: ODA và nguồn vốn ODA của WB

Chương đầu tiên trình bày tổng quan lịch sử hình thành và phát triển của dòng vốn ODA bắt đầu từ Hội nghị Bretton Woods (tháng 4/1944) với sự ra đời của IMF và IBRD (chính thức hoạt động ngày 25/6/1946), kế hoạch Marshall tài trợ tái thiết Tây Âu sau Chiến tranh Thế giới thứ hai. Tiếp đó, chương phân loại ODA theo 5 tiêu chí:

  1. Theo tính chất tài trợ: Viện trợ không hoàn lại, viện trợ có hoàn lại (vay ưu đãi) và viện trợ hỗn hợp.
  2. Theo mục đích sử dụng: Hỗ trợ cơ bản (xây dựng hạ tầng kỹ thuật, môi trường) và hỗ trợ kỹ thuật (chuyển giao công nghệ, đào tạo thể chế).
  3. Theo điều kiện tài trợ: ODA ràng buộc, không ràng buộc và hỗn hợp.
  4. Theo hình thức thực hiện: Hỗ trợ dự án, hỗ trợ phi dự án và hỗ trợ chương trình.
  5. Theo nhà tài trợ: ODA song phương, ODA đa phương và ODA của các tổ chức phi chính phủ (NGO).

Chương 1 cũng làm rõ vai trò của ODA đối với Việt Nam: bổ sung vốn đầu tư phát triển, chuyển giao khoa học công nghệ, phát triển nguồn nhân lực, điều chỉnh cơ cấu kinh tế, nâng cao năng lực thu hút FDI và hoàn thiện thể chế chính sách. Về cơ cấu tổ chức Nhóm Ngân hàng Thế giới (WB), tác giả phân tích chức năng của 5 cơ quan thành viên (IBRD, IDA, IFC, MIGA, ICSID). Trong đó, quỹ IDA giữ vai trò trọng tâm trong việc cấp vốn ODA vay ưu đãi (thời hạn 35 - 40 năm, lãi suất 0%) cho các nước có thu nhập quốc dân bình quân dưới 1.305 USD/năm (thực tế dưới 805 USD/năm).

Chương II: Thực trạng thu hút ODA của WB vào tỉnh Hòa Bình thời gian qua

Chương 2 là phần trọng tâm của khóa luận, cung cấp bức tranh chi tiết về việc huy động và giải ngân vốn ODA tại tỉnh Hòa Bình qua các thời kỳ:

1. Giai đoạn 1993 - 2005

Trên địa bàn tỉnh có 35 dự án ODA đã ký kết và 2 dự án đang đàm phán thuộc 11 nhà tài trợ quốc tế với tổng vốn ký kết đạt 80,186 triệu USD (vốn vay: 63,415 triệu USD, vốn viện trợ không hoàn lại: 16,771 triệu USD). Tổng giá trị giải ngân đạt 56,1302 triệu USD, tương đương tỷ lệ 70% tổng vốn ký kết.

Nhà tài trợ Tổng vốn đầu tư (Triệu USD) Số vốn đã giải ngân (Triệu USD) Tỷ lệ giải ngân (%)
WB 17,000 7,670 45,12%
ADB 14,572 10,250 70,34%
JICA 23,508 18,800 79,97%
Các nhà tài trợ khác 25,106 19,410 77,31%
Tổng cộng 80,186 56,130 70,00%

2. Giai đoạn 2006 - 2010

Toàn tỉnh triển khai 33 chương trình, dự án ODA với tổng quy mô vốn khoảng 115 triệu USD (vốn vay: 96 triệu USD, vốn viện trợ: 19 triệu USD), giá trị giải ngân đạt khoảng 52 triệu USD. WB tiếp tục là nhà tài trợ lớn nhất với tổng mức đầu tư 842.217,63 triệu VNĐ (chiếm 100% là vốn vay ưu đãi qua 4 dự án), theo sau là JICA (383.601 triệu VNĐ/14 dự án) và Đức (361.570 triệu VNĐ/4 dự án). Nguồn vốn ODA giai đoạn này đã đóng góp khoảng 11% vào tổng vốn đầu tư toàn xã hội và chiếm trung bình 27% tổng chi đầu tư từ ngân sách tỉnh.

STT Nhà tài trợ Tổng vốn ODA (Triệu VNĐ) Vốn vay (Triệu VNĐ) Viện trợ (Triệu VNĐ) Số lượng dự án
1 WB 842.217,63 842.217,63 0 4
2 JICA 383.601,00 325.054,00 58.547,00 14
3 Đức (KfW/GIZ) 361.570,00 351.050,00 10.520,00 4
4 ADB 148.155,09 143.155,09 5.000,00 6
5 Hàn Quốc 138.000,00 138.000,00 0 1
6 Bỉ 46.362,00 0 46.362,00 1
7 Thụy Sỹ 40.960,00 0 40.960,00 1
8 UNFPA 25.120,00 0 25.120,00 1
9 Tây Ban Nha 21.362,00 0 21.362,00 1

3. Phân tích chuyên sâu Dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc (Giai đoạn I: 2001 - 2007)

Dự án được WB tài trợ cho 6 tỉnh miền núi (Hòa Bình, Sơn La, Lào Cai, Yên Bái, Phú Thọ, Bắc Giang) với tổng ngân sách 165 triệu USD. Tại Hòa Bình, vốn dự án điều chỉnh năm 2007 đã nâng tổng mức đầu tư từ 16,783 triệu USD lên 22,04529 triệu USD (352,725 tỷ VNĐ), trong đó vốn WB là 18,63181 triệu USD (298,109 tỷ VNĐ) và vốn đối ứng là 54,616 tỷ VNĐ (ngân sách nhà nước: 40,4579 tỷ VNĐ, nhân dân đóng góp: 14,1577 tỷ VNĐ). Tỷ lệ giải ngân lũy kế đến 31/10/2007 đạt 91,24%. Tỉnh Hòa Bình được WB và Ban Quản lý Dự án Trung ương xếp hạng thứ 2/6 tỉnh về hiệu quả thực hiện.

Khối lượng công việc hoàn thành thực tế của dự án giai đoạn I được tổng hợp như sau:

STT Hạng mục công trình Đơn vị tính Khối lượng hoàn thành So với dự án khả thi 2001 (%)
1 Đường giao thông, cầu cống, bến thuyền km 307,6166 80,77%
2 Chợ nông thôn m² 18.110 1131,88%
3 Công trình thủy lợi ha tưới 2.344 176,77%
4 Nước sinh hoạt Hộ 8.309 86,43%
5 Trường học, nhà công vụ giáo viên m² 40.149 88,19%
6 Trạm y tế xã, thôn, bản m² 3.781 253,42%

Tác giả cũng điểm qua các dự án quan trọng khác của WB trên địa bàn:

  • Dự án Giảm nghèo giai đoạn II (2011 - 2015): Tổng mức đầu tư 371,334 tỷ VNĐ (21,49 triệu USD; ODA WB 340 tỷ VNĐ). Sau 18 tháng thực hiện đã giải ngân 46,6 tỷ VNĐ (2,218 triệu USD).
  • Dự án Năng lượng nông thôn (REII): Giai đoạn I (2007 - 2009) có tổng mức đầu tư 84,021 tỷ VNĐ cấp điện cho 19.789 hộ dân tại 20 xã thuộc 8 huyện; giai đoạn mở rộng (phần hạ áp) tại 33 xã thuộc 9 huyện với tổng mức đầu tư 168 tỷ VNĐ (vốn WB 139 tỷ VNĐ, giải ngân đạt 59,314 tỷ VNĐ).
  • Chương trình Hỗ trợ đảm bảo chất lượng giáo dục (SEQAP): Quy mô 15,601 tỷ VNĐ tài trợ cho 40 trường tiểu học tại 4 huyện (Kim Bôi, Tân Lạc, Yên Thủy, Lạc Sơn), đạt tiến độ giải ngân 100%.
  • Dự án Giao thông nông thôn 3 (2006 - 2008): Đầu tư nâng cấp 7 tuyến đường giao thông với tổng số vốn 95,225 tỷ VNĐ (vốn ODA 78,416 tỷ VNĐ).

4. Hạn chế và nguyên nhân

  • Tiến độ thực hiện và giải ngân một số dự án còn chậm do thiếu vốn chuẩn bị ban đầu, năng lực ban quản lý dự án chưa đồng đều.
  • Hiệu quả sử dụng vốn ở một số khâu chưa cao do nhận thức lệch lạc xem ODA là "vốn cho không" hoặc trách nhiệm hoàn trả thuộc về chính phủ trung ương.
  • Sự khác biệt về quy trình, thủ tục mua sắm đấu thầu, thẩm định và phê duyệt tài chính giữa nhà tài trợ WB và quy định hiện hành của Nhà nước Việt Nam gây ách tắc kéo dài.
  • Cán bộ quản lý dự án chủ yếu làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, trình độ chuyên môn, ngoại ngữ và kỹ năng hợp tác quốc tế còn hạn chế.

Chương III: Giải pháp tăng cường thu hút và sử dụng ODA của WB vào tỉnh Hòa Bình

Chương 3 chỉ ra các bối cảnh mới tác động đến dòng vốn ODA: việc Việt Nam trở thành quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp dẫn đến điều kiện vay vốn của IDA giảm bớt tính ưu đãi; tác động từ khủng hoảng nợ công châu Âu và sự suy giảm kinh tế toàn cầu làm thắt chặt ngân sách viện trợ quốc tế.

Từ thực tiễn trên, tác giả xác định các nguyên tắc định hướng cho giai đoạn 2012 - 2016: tuân thủ chặt chẽ quy chế quản lý ODA của Chính phủ và nhà tài trợ; lồng ghép dự án ODA với Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; lựa chọn ngành nghề ưu tiên có trọng tâm; đẩy mạnh sự tham gia giám sát của cộng đồng thụ hưởng nhằm đảm bảo tính bền vững.

Kết quả và đóng góp

Khóa luận đã tổng hợp và lượng hóa cụ thể các kết quả đạt được từ nguồn vốn ODA của WB và các tổ chức quốc tế đối với sự phát triển của tỉnh Hòa Bình:

  • Đóng góp tài chính: Bổ sung khoảng 11% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội và 27% vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2007 - 2011.
  • Phát triển kết cấu hạ tầng: Xây dựng và nâng cấp 307,6 km đường giao thông nông thôn; 18.110 m² diện tích chợ; 2.344 ha diện tích đất nông nghiệp được tưới tiêu chủ động; đưa lưới điện quốc gia tới 19.789 hộ dân (nâng tỷ lệ hộ dùng điện toàn tỉnh lên 95%); hỗ trợ cấp nước sinh hoạt cho 8.309 hộ dân (đạt tỷ lệ 80% hộ nông thôn dùng nước hợp vệ sinh).
  • Cải thiện an sinh xã hội: Nâng cấp 40.149 m² trường lớp học, xây dựng kiên cố 15 trường THPT và 10 trường THCS; cải tạo 3.781 m² trạm y tế, đào tạo 150 cán bộ y tế thôn bản và hỗ trợ nâng chuẩn cho 100 y sĩ thành bác sĩ.
  • Đóng góp về thể chế: Tham mưu ban hành Quyết định số 10/QĐ-UBND của UBND tỉnh Hòa Bình về quy trình lập kế hoạch, chỉ đạo thực hiện và theo dõi đánh giá kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm cấp xã, phường, thị trấn; nâng cao quyền tự chủ tài chính cho cấp cơ sở.

Khóa luận đóng góp một hệ thống dữ liệu chi tiết, phân rã theo từng danh mục dự án, từng nhà tài trợ và từng giai đoạn lịch sử cụ thể, phản ánh sát thực năng lực hấp thụ vốn ODA của một địa phương miền núi.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu chủ yếu dựa trên các phương pháp thống kê mô tả, tổng hợp báo cáo hành chính từ Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hòa Bình; chưa xây dựng được mô hình kinh tế lượng để đo lường chính xác mức độ tác động biên của vốn ODA đối với tăng trưởng GDP hoặc tỷ lệ giảm nghèo của tỉnh.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu đánh giá hiệu quả sau dự án (ex-post evaluation) của Dự án Giảm nghèo giai đoạn II (2011 - 2015) và Dự án Năng lượng nông thôn REII mở rộng; nghiên cứu cơ chế quản lý vốn vay ODA trong bối cảnh Việt Nam tốt nghiệp nguồn vốn ưu đãi IDA để chuyển sang điều kiện vay kém ưu đãi hơn từ IBRD.

Giá trị tham khảo

Khóa luận là nguồn tài liệu hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên chuyên ngành Kinh tế quốc tế, Tài chính quốc tế, Quản lý kinh tế và Kinh tế phát triển khi nghiên cứu về quản lý viện trợ phát triển và phân tích đầu tư công tại địa phương.
  • Cán bộ chuyên trách tại các Ban Quản lý dự án ODA, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính các tỉnh trung du và miền núi phía Bắc tham khảo kinh nghiệm thực tế về phân bổ hợp phần dự án, lập hồ sơ điều chỉnh dự án khả thi và tháo gỡ vướng mắc trong thủ tục giải ngân.
  • Phần thống kê chi tiết các dự án ODA giai đoạn 1993 - 2011 (Chương II) có giá trị lưu trữ tư liệu kinh tế địa phương đáng tin cậy.

Câu hỏi thường gặp

1. Tổng quy mô vốn ODA mà WB tài trợ cho tỉnh Hòa Bình từ năm 2001 đến thời điểm nghiên cứu là bao nhiêu?

Từ năm 2001 đến thời điểm báo cáo, WB đã tài trợ cho tỉnh Hòa Bình 4 chương trình, dự án với tổng mức đầu tư là 1.086,301 tỷ đồng, trong đó vốn ODA của WB là 935,181 tỷ đồng và vốn đối ứng của địa phương là 151,120 tỷ đồng.

2. Dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc giai đoạn I tại Hòa Bình gồm những hợp phần nào?

Dự án được phân bổ thành 6 hợp phần chính:

  • Hợp phần đường giao thông và chợ.
  • Hợp phần nông nghiệp (thủy lợi, nước sinh hoạt, khuyến nông).
  • Hợp phần giáo dục và y tế.
  • Hợp phần ngân sách phát triển xã (các tiểu dự án nhỏ do cộng đồng tự xác định).
  • Hợp phần nâng cao năng lực thể chế.
  • Hợp phần quản lý dự án.

3. Tỷ lệ giải ngân Dự án Giảm nghèo giai đoạn I tại Hòa Bình đạt mức bao nhiêu và được đánh giá ra sao?

Tính đến ngày 31/10/2007, tỷ lệ giải ngân nguồn vốn WB của dự án đạt 91,24% tổng số vốn điều chỉnh (tương đương 17,158 triệu USD). Tỉnh Hòa Bình được Ngân hàng Thế giới và Ban Quản lý Dự án Trung ương đánh giá xếp thứ 2 trên tổng số 6 tỉnh tham gia thực hiện dự án.

4. Tỷ lệ vốn ODA đóng góp vào cơ cấu đầu tư của tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2007 - 2011 là bao nhiêu?

Trong giai đoạn 2007 - 2011, nguồn vốn ODA đã bổ sung khoảng 11% cho tổng vốn đầu tư toàn xã hội và chiếm trung bình khoảng 27% tổng chi đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước của tỉnh Hòa Bình.

5. Nguyên nhân chủ yếu nào dẫn đến tình trạng chậm giải ngân tại các dự án ODA của WB?

Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ sự khác biệt trong hệ thống quy trình, thủ tục giữa WB và Nhà nước Việt Nam (đặc biệt ở khâu thẩm định thiết kế, phê duyệt hồ sơ mua sắm đấu thầu và thủ tục rút vốn); nguồn vốn đối ứng chuẩn bị ban đầu không kịp thời; năng lực chuyên môn, ngoại ngữ của cán bộ quản lý dự án (phần lớn làm việc kiêm nhiệm) còn nhiều bất cập.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Dương Thị Yến đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về ODA và phân tích chi tiết thực trạng huy động, sử dụng nguồn vốn do Ngân hàng Thế giới tài trợ tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn 1993 - 2011. Các số liệu thực tế đã khẳng định vai trò trụ cột của vốn ODA trong việc nâng cấp hạ tầng thiết yếu, hỗ trợ giảm tỷ lệ hộ nghèo và tạo chuyển biến tích cực cho diện mạo nông thôn miền núi. Đề tài cung cấp những luận cứ thực tiễn có giá trị giúp chính quyền địa phương và các cơ quan quản lý hoàn thiện chính sách thu hút, đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn đầu tư quốc tế trong các giai đoạn phát triển tiếp theo.