CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN LÝ THUYẾT VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 1. Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh 1. Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh 1. Ngân sách nhà nước Ngân sách, theo nghĩa chung nhất, là một quỹ tiền tệ tập trung mà chủ nhân của nó phải tính toán để thu và chi luôn cân đối với nhau trong một thời hạn nhất định.
Bất kỳ một chủ thể kinh tế nào hoạt động trong kinh tế thị trường cũng đều phải có NS, tức có tiền và có kế hoạch thu, chi để khỏi mắc nợ dẫn đến phá sản. Tính cân đối, thu chi có kế hoạch là nguyên tắc vận hành then chốt của NS. Theo Bách khoa toàn thư về kinh tế học và khoa học quản lý do A.Silem biên soạn, NSNN (le budget) là một bản dự báo và cho phép thực hiện các khoản thu và các khoản chi trong năm của nhà nước [128]. Định nghĩa của nhà khoa học người Pháp này nhấn mạnh tính kế hoạch thu, chi đã được phê chuẩn của nhà nước trong một niên hạn nhất định (một năm) mà chưa chú ý đến vị trí, tầm quan trọng cũng như bản chất của NSNN.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước [127]. So với định nghĩa trên, định nghĩa này đã mở rộng hơn, có đề cập đến mục đích tồn tại NSNN. Luật NSNN năm 2015 định nghĩa “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Mặc dù cách định nghĩa về NSNN có khác nhau, nhưng điểm chung của các định nghĩa nêu trên là: NSNN là một kế hoạch thu, chi của nhà nước xây dựng cho một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm); kế hoạch này 7 đã được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn; các khoản chi có mục đích là bảo đảm cho nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
Kế thừa các điểm chung đó, trong luận án này, NSNN được hiểu là kế hoạch thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác trong việc phân chia, sử dụng thu nhập quốc dân và là nguồn tài chính bảo đảm để nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong khái niệm này, NSNN bao gồm hai nội dung chính (thu NSNN, chi NSNN) và một nội dung phát sinh (cân đối NSNN), được xây dựng và thực hiện trong một khoảng thời gian xác định (ngắn hạn là một năm, trung hạn có thể là 3-5 năm). Thu NSNN được hình thành từ nhiều nguồn như thuế, phí, thu từ tài sản công và các khoản thu từ viện trợ, quyên góp, tài sản xung công, trong đó thu từ thuế nội địa ngày càng chiếm tỷ trọng lớn. Chi NSNN rất đa dạng, bao trùm nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi người dân và chức năng quản lý của bộ máy nhà nước.
Nhà nước chỉ được phép chi NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đã được xã hội giao phó. Cân đối NSNN có thể ở tình trạng cân bằng, thặng dư hoặc thâm hụt tùy thuộc vào chính sách tài khóa của nhà nước và tình hình phát triển kinh tế. Trong điều hành NS, một số chính phủ có thể chủ động thực hiện thâm hụt NS có kiểm soát nhằm kích thích nền kinh tế tăng trưởng trong ngắn hạn và tái lập cân bằng trong dài hạn. Khi thâm hụt NS, nhà nước phải vay để cân đối.
Để ổn định vĩ mô, quản lý nợ công phải đáp ứng yêu cầu an toàn. Ở hầu hết các quốc gia có nền kinh tế thị trường, Quốc hội thường kiểm soát tình trạng bội chi NSNN. Ở Việt Nam, NSNN bao gồm hai bộ phận: NSTW và NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND.
Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước Việt Nam, NSĐP bao gồm ba cấp: NS cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là NS cấp tỉnh); NS cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là NS cấp huyện); NS 8 cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là NS cấp xã). Các cấp NSĐP không độc lập mà lồng ghép vào nhau. NS cấp huyện bao gồm NS cấp xã. NS cấp tỉnh bao gồm NS cấp huyện.
Chế độ phân cấp quản lý NSĐP cho phép chính quyền cấp tỉnh vừa trực tiếp quản lý các đơn vị sử dụng NS, vừa có thể quản lý NS cấp huyện. Trong luận án này không đi sâu nghiên cứu quản lý NS thuộc thẩm quyền của cấp huyện và xã, chỉ tập trung nghiên cứu nội dung và bộ máy quản lý NSNN thuộc thẩm quyền cấp tỉnh. Các khoản mục chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh Chi NSNN cấp tỉnh là các khoản chi mà chính quyền cấp tỉnh có quyền phân bổ cho các đơn vị trực thuộc sử dụng nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp tỉnh. Các khoản chi này được bao quát trong mục lục NSNN và được đưa vào dự toán ngân sách, được HĐND ra quyết định phê chuẩn và được thực hiện trong một thời gian xác định.
Theo Luật NSNN năm 2015, chi NSNN cấp tỉnh bao gồm: * Chi thường xuyên: Là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thuộc cấp tỉnh, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của chính quyền cấp tỉnh về phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn. Theo pháp luật Việt Nam, CTX bao gồm các khoản mục cụ thể sau: • Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; • Chi sự nghiệp khoa học và công nghệ; • Chi Quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, phần giao cho địa phương quản lý; • Chi sự nghiệp y tế, dân số và gia đình; • Chi sự nghiệp văn hóa thông tin; • Chi sự nghiệp phát thanh, truyền hình; • Chi sự nghiệp thể dục thể thao; 9 • Chi sự nghiệp bảo vệ môi trường; • Chi phục vụ các hoạt động kinh tế: Lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy sản, giao thông, tài nguyên, quy hoạch, thương mại, du lịch; hoạt động kiến thiết thị chính; các hoạt động kinh tế khác. • Chi cho hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam; Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam ở địa phương; • Chi hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; • Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; • Các khoản CTX khác theo quy định của pháp luật. * Chi đầu tư phát triển: là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quĩ ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội, phát triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hóa của Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu ổn định, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.
Theo pháp luật Việt Nam, chi ĐTPT gồm các khoản mục sau: • Chi đầu tư XDCB cho các chương trình, dự án do địa phương quản lý; • Chi đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp do địa phương quản lý theo quy định của pháp luật; • Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. • Chi trả lãi, phí và chi phí phát sinh khác từ các khoản tiền do chính quyền cấp tỉnh vay. • Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương. • Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương.
10 • Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới. Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh Quản lý chi NSNN cấp tỉnh là hoạt động của chính quyền cấp tỉnh sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để xây dựng dự toán, chấp toán dự toán, quyết toán và kiểm soát quá trình chi NSNN sao cho phù hợp với khả năng thu và đảm bảo nguồn lực tài chính để nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình. Đối tượng quản lý chi NSNN cấp tỉnh: hoạt động chi NSNN cấp tỉnh. Chủ thể trực tiếp quản lý chi NSNN cấp tỉnh bao gồm: HĐND cấp tỉnh (có chức năng phê duyệt NS cấp tỉnh); UBND cấp tỉnh (chỉ đạo Sở Tài chính soạn thảo dự toán, thực hiện dự toán, kiểm tra, giám sát, quyết toán NSNN).
Sở Tài chính, Sở Kế hoạch & Đầu tư có chức năng tham mưu cho UBND tỉnh xây dựng dự thảo, hướng dẫn và giám sát quá trình thực hiện chi NSNN cấp tỉnh. Cơ quan KBNN cấp tỉnh và Kiểm toán nhà nước (KTNN) thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện chi và sử dụng NSNN cấp tỉnh. Các đơn vị sử dụng NS cấp tỉnh có nhiệm vụ quản lý NS cấp cho đơn vị mình theo chế độ, chính sách của tỉnh. Nội dung quản lý chi NSNN: xây dựng và phê duyệt dự toán chi; quản lý quá trình thực hiện chi NSNN (thường được gọi là chấp hành dự toán chi NSNN); kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng NSNN; quyết toán NS.
Công cụ sử dụng trong quản lý chi NSNN là các định mức và chế độ chi. Chế độ chi quy định chỉ được chi NSNN cho những hoạt động được pháp luật quy định. Định mức chi quy định quy mô chi NSNN cho từng hoạt động xác định.