Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo giữ vai trò then chốt trong việc phân bổ nguồn lực quốc gia, tác động trực tiếp tới chất lượng nguồn nhân lực và sự phát triển kinh tế xã hội. Theo định hướng chiến lược của Đảng và Nhà nước, chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục tối thiểu phải đạt mức 20% tổng chi ngân sách. Tại huyện Thanh Ba, tỉnh Phú Thọ – một huyện trung du miền núi bao gồm 27 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn với 83 cơ sở giáo dục công lập thuộc các cấp học mầm non, tiểu học và trung học cơ sở – nguồn vốn ngân sách nhà nước luôn là điểm tựa tài chính chủ đạo. Trong giai đoạn 2015-2017, dự toán chi thường xuyên cho giáo dục của huyện tăng đều đặn từ 111.839 triệu đồng năm 2015 lên 128.910 triệu đồng năm 2017. Ngược lại, dự toán chi không thường xuyên lại sụt giảm từ 19.604 triệu đồng năm 2015 xuống còn 15.200 triệu đồng năm 2017, tạo nên những áp lực không nhỏ lên công tác bảo dưỡng cơ sở vật chất và đầu tư trang thiết bị dạy học.

Thực tiễn quản lý chi ngân sách cho giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Ba trong những năm qua đã đạt được những kết quả quan trọng, góp phần kiên cố hóa trường lớp và ổn định đời sống cán bộ giáo viên. Tuy nhiên, công tác này vẫn đối mặt với nhiều bất cập lớn: việc lập dự toán chưa sát với nhu cầu thực tế, cơ cấu chi chưa hợp lý khi kinh phí chi cho con người chiếm tỷ trọng quá lớn, khâu chấp hành dự toán còn thiếu tính linh hoạt và công tác kiểm tra, giám sát sau chi chưa được thực hiện thường xuyên. Mục tiêu của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng, làm rõ các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách cho giáo dục tại huyện Thanh Ba giai đoạn 2015-2017, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm tăng cường hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục của huyện đến năm 2020 và các năm tiếp theo. Nghiên cứu mang lại ý nghĩa kinh tế - xã hội to lớn, là cơ sở khoa học giúp chính quyền địa phương tối ưu hóa việc phân bổ ngân sách, phục vụ mục tiêu nâng cao dân trí cho 112.300 nhân khẩu trên toàn địa bàn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp giữa Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và Lý thuyết đầu tư phát triển nguồn vốn con người. Trong kinh tế học công cộng, dịch vụ giáo dục phổ thông được xem là hàng hóa công cộng mang lại ngoại ứng tích cực to lớn cho xã hội, đòi hỏi Nhà nước phải giữ vai trò chủ đạo trong việc bảo đảm kinh phí vận hành.

Mô hình nghiên cứu vận dụng chu trình quản lý ngân sách nhà nước khép kín theo tiêu chuẩn quản trị công, bao gồm ba giai đoạn cốt lõi:

  1. Lập, thẩm tra và phân bổ dự toán ngân sách;
  2. Tổ chức chấp hành ngân sách qua hệ thống Kho bạc Nhà nước;
  3. Kế toán, quyết toán, kiểm tra và thanh tra tài chính.

Các khái niệm nền tảng được định hình chặt chẽ theo khung pháp lý Việt Nam:

  • Ngân sách nhà nước được hiểu theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong một niên độ tài chính.
  • Chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm duy trì bộ máy, nâng cao phúc lợi giáo dục và phát triển cơ sở vật chất trường lớp.
  • Chi thường xuyên giáo dục bao gồm chi cho con người (tiền lương, các khoản phụ cấp, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, phúc lợi tập thể), chi hoạt động chuyên môn nghiệp vụ, chi quản lý hành chính và chi mua sắm sửa chữa nhỏ.
  • Cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP (thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 10/2002/NĐ-CP), giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính và tổ chức bộ máy cho các cơ sở giáo dục.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng tổng hợp các nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp trong khung thời gian triển khai từ tháng 5/2017 đến tháng 5/2018:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các văn bản quy phạm pháp luật, số liệu niên giám thống kê huyện Thanh Ba giai đoạn 2015-2017 với diện tích tự nhiên 19.487,23 ha và quy mô kinh tế đạt 2.483,91 tỷ đồng năm 2017; các quyết định giao dự toán, báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm của Ủy ban nhân dân huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Phòng Giáo dục và Đào tạo huyện Thanh Ba.
  • Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu sơ cấp: Nghiên cứu khảo sát toàn diện 83 cơ sở giáo dục công lập (gồm 27 trường mầm non, 28 trường tiểu học và 28 trường trung học cơ sở) trên địa bàn 27 xã, thị trấn của huyện Thanh Ba. Mẫu điều tra định lượng và định tính chuyên sâu gồm 120 cá nhân, bao gồm lãnh đạo Phòng Giáo dục và Đào tạo, cán bộ quản lý Phòng Tài chính - Kế hoạch, Ban giám hiệu các trường, nhân viên kế toán và đội ngũ giáo viên cốt cán. Phương pháp điều tra sử dụng bảng hỏi cấu trúc kết hợp với đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia và phỏng vấn sâu chuyên gia quản lý tài chính.
  • Phương pháp phân tích dữ liệu: Tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh ngang - dọc theo chuỗi thời gian 2015-2017, phương pháp cân đối ngân sách và phương pháp chuyên gia. Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan bức tranh phân bổ ngân sách, định lượng mức độ biến động của các khoản mục chi, đồng thời đánh giá chính xác các rào cản hành chính và năng lực quản trị tài chính tại các đơn vị trường học cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Ba giai đoạn 2015-2017 đã chỉ ra những phát hiện định lượng quan trọng:

Thứ nhất, quy mô dự toán chi thường xuyên cho giáo dục có sự gia tăng liên tục qua các năm, từ mức 111.839 triệu đồng năm 2015 lên 128.910 triệu đồng năm 2017, đạt mức tăng trưởng 15,26%. Tuy nhiên, cơ cấu chi thường xuyên bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng: nhóm chi cho con người chiếm tỷ trọng áp đảo từ 82,4% đến 84,1% tổng chi thường xuyên. Ngược lại, nhóm chi dành cho nghiệp vụ chuyên môn, mua sắm đồ dùng giảng dạy và vật liệu thí nghiệm chỉ chiếm khoảng 15,9% đến 17,6%, gây hạn chế lớn cho việc đổi mới phương pháp dạy học.

Thứ hai, dự toán chi không thường xuyên (mua sắm tài sản lớn, sửa chữa trường lớp) có xu hướng giảm sút đáng kể, từ mức 19.604 triệu đồng năm 2015 xuống 15.200 triệu đồng năm 2017, tương ứng mức giảm 22,46%. Sự sụt giảm nguồn vốn chi không thường xuyên đã tác động trực tiếp đến tiến độ kiên cố hóa trường lớp tại 83 cơ sở giáo dục, đặc biệt tại 13 xã vùng đồi rừng có điều kiện kinh tế khó khăn.

Thứ ba, sự phát triển kinh tế của địa phương tạo nền tảng cho ngân sách nhưng chưa thực sự đồng đều. Tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân của huyện giai đoạn 2015-2017 đạt 5,35%/năm, giá trị sản xuất bình quân trên một hộ gia đình tăng từ 72 triệu đồng năm 2015 lên 79 triệu đồng năm 2017 (tăng 9,72%). Dù vậy, tỷ trọng nông nghiệp vẫn chiếm tới 32,89% cơ cấu kinh tế năm 2017 và hơn 90% dân số sống ở nông thôn khiến nguồn thu học phí cùng các khoản xã hội hóa giáo dục còn rất hạn chế.

Thứ tư, công tác lập và chấp hành dự toán còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn hành chính. Qua điều tra khảo sát, có hơn 68% ý kiến từ cán bộ quản lý và kế toán các trường học nhận định rằng công tác lập dự toán hàng năm còn mang tính hình thức, chủ yếu dựa trên số liệu lịch sử của năm trước cộng dồn cơ học chứ chưa bám sát chương trình phát triển giáo dục theo chiều sâu.

Thảo luận kết quả

Các kết quả nghiên cứu phản ánh thực trạng quản lý tài chính giáo dục tại các huyện nông thôn miền núi còn chịu sự chi phối nặng nề bởi cơ chế cấp phát theo biên chế. Tỷ trọng chi cho con người vượt mức 82% bắt nguồn từ việc bảo đảm quỹ lương cho đội ngũ giáo viên đông đảo tại 83 trường học, trong khi nguồn ngân sách tự cân đối của huyện Thanh Ba còn thấp, phụ thuộc nhiều vào số bổ sung từ ngân sách tỉnh Phú Thọ. Trình độ chuyên môn của đội ngũ kế toán trường học và năng lực quản lý của các chủ tài khoản (Hiệu trưởng) còn nhiều hạn chế, phần lớn chưa được đào tạo bài bản về quản lý kinh tế công. Thêm vào đó, việc luân chuyển cán bộ lãnh đạo và giáo viên hàng năm theo Nghị quyết số 11-NQ/TW và Nghị định số 158/2007/NĐ-CP đã tạo ra sự biến động lớn về quỹ lương cơ sở, gây khó khăn cho việc lập kế hoạch tài chính ổn định.

So sánh với các nghiên cứu thực tiễn tại các địa phương khác, chẳng hạn như mô hình tại huyện Yên Khánh (tỉnh Ninh Bình), việc phân bổ ngân sách chi chuyên môn được nhân hệ số từ 1,0 đến 1,7 tùy theo quy mô số lượng học sinh dưới 200 em nhằm bảo đảm kinh phí tối thiểu cho các trường nhỏ vùng khó khăn. Tại huyện Thanh Trì (thành phố Hà Nội), quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước được chuẩn hóa chặt chẽ và công tác hướng dẫn lập dự toán được thực hiện chi tiết tới từng đơn vị trực thuộc. Các phát hiện tại huyện Thanh Ba cho thấy địa phương cần sớm áp dụng các mô hình phân bổ linh hoạt này. Các chuỗi dữ liệu thực nghiệm trong luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ cột chồng minh họa cơ cấu chi ngân sách qua 3 năm và bảng ma trận đánh giá mức độ hài lòng của cán bộ quản lý về công tác quyết toán tài chính.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Ba giai đoạn đến năm 2020 và các năm tiếp theo, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Đổi mới và hoàn thiện công tác lập, giao dự toán ngân sách giáo dục: Chuyển đổi phương pháp lập dự toán truyền thống sang phương pháp lập dự toán gắn với kết quả đầu ra và định mức tiêu chuẩn chất lượng. Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp với Phòng Giáo dục và Đào tạo xây dựng hệ số phân bổ ngân sách ưu tiên cho các trường thuộc 13 xã vùng đồi rừng khó khăn. Mục tiêu phấn đấu giảm tỷ lệ sai lệch phải điều chỉnh bổ sung dự toán trong năm xuống dưới 5% từ giai đoạn 2018-2020. Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân huyện Thanh Ba, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Phòng Giáo dục và Đào tạo.

  2. Tái cơ cấu các khoản chi và nâng cao chất lượng chấp hành ngân sách: Thực hiện cân đối lại cơ cấu chi thường xuyên, từng bước nâng tỷ trọng chi cho nghiệp vụ chuyên môn, đổi mới phương pháp giảng dạy và ứng dụng công nghệ thông tin từ mức dưới 18% hiện nay lên tối thiểu 22% vào năm 2020. Tăng cường quyền tự chủ tài chính cho 83 cơ sở giáo dục theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, gắn quyền hạn của Hiệu trưởng với trách nhiệm giải trình sử dụng vốn công. Chủ thể thực hiện: Ban giám hiệu 83 cơ sở trường học và Phòng Tài chính - Kế hoạch.

  3. Nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ kế toán và chủ tài khoản: Tổ chức bồi dưỡng, tập huấn định kỳ 100% cán bộ kế toán và Hiệu trưởng các trường về Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, kỹ năng lập báo cáo tài chính, quản lý tài sản công và ứng dụng phần mềm kế toán hành chính sự nghiệp trong giai đoạn 2018-2020. Thực hiện chuyển đổi vị trí công tác kế toán theo đúng quy định để hạn chế sai phạm tài chính. Chủ thể thực hiện: Phòng Nội vụ phối hợp Phòng Giáo dục và Đào tạo huyện.

  4. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và quyết toán ngân sách: Thiết lập quy chế kiểm tra liên ngành định kỳ hàng quý giữa Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Ba. Kiểm soát chặt chẽ 100% hồ sơ, chứng từ giải ngân qua Kho bạc, bảo đảm các khoản chi đúng định mức, phấn đấu tỷ lệ giải ngân kinh phí đúng niên độ đạt trên 98% và xử lý dứt điểm các khoản chi sai quy định. Chủ thể thực hiện: Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Ba, Thanh tra huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc, là tài liệu tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  1. Cán bộ quản lý tại Phòng Tài chính - Kế hoạch và Phòng Giáo dục và Đào tạo cấp huyện: Tài liệu cung cấp khung phân tích thực tiễn và bộ chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chi ngân sách, giúp các cán bộ tham mưu xây dựng phương án giao dự toán giáo dục khoa học, công bằng và sát với điều kiện của 27 xã, thị trấn trên địa bàn.

  2. Hiệu trưởng, kế toán và chủ tài khoản tại 83 cơ sở trường học công lập: Cung cấp cẩm nang thực hành về quy trình quản lý chi thường xuyên, kiểm soát chứng từ thanh toán qua Kho bạc Nhà nước, cân đối dòng tiền giữa chi cho con người và chi hoạt động chuyên môn nhằm tối ưu hóa quyền tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp.

  3. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Luận văn đóng vai trò là một case study điển hình về quản lý tài chính công cấp huyện tại địa bàn trung du miền núi, cung cấp phương pháp tiếp cận nghiên cứu định lượng kết hợp định tính và chuỗi số liệu thứ cấp tin cậy giai đoạn 2015-2017.

  4. Lãnh đạo Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện, tỉnh: Cung cấp luận cứ khoa học thực chứng giúp các nhà hoạch định chính sách địa phương ban hành các nghị quyết điều chỉnh định mức chi ngân sách, định hướng quy hoạch mạng lưới trường lớp và phê duyệt kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn giai đoạn 2018-2020.

Câu hỏi thường gặp

  1. Mục tiêu nghiên cứu cốt lõi của luận văn thạc sĩ này là gì? Mục tiêu của luận văn là đánh giá thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Ba giai đoạn 2015-2017 tại 83 trường học, phân tích các yếu tố tác động và đề xuất 4 nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách đến năm 2020.

  2. Vì sao chi cho con người lại chiếm tỷ trọng áp đảo trong ngân sách giáo dục huyện Thanh Ba? Chi cho con người chiếm tới hơn 82% tổng chi thường xuyên do địa phương phải ưu tiên bảo đảm quỹ lương, các khoản phụ cấp và bảo hiểm cho toàn bộ đội ngũ cán bộ giáo viên tại 83 cơ sở trường học theo đúng chế độ nhà nước, khiến phần chi cho hoạt động chuyên môn bị thu hẹp.

  3. Phương pháp thu thập và cỡ mẫu nghiên cứu được thực hiện ra sao? Nghiên cứu thu thập dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2015-2017 của huyện Thanh Ba kết hợp khảo sát sơ cấp toàn diện 83 trường học và điều tra chuyên sâu 120 cán bộ quản lý, kế toán, giáo viên tại 27 xã, thị trấn thông qua bảng hỏi, phỏng vấn sâu và thảo luận nhóm chuyên gia.

  4. Huyện Thanh Ba có thể học hỏi kinh nghiệm phân bổ ngân sách nào từ địa phương khác? Huyện Thanh Ba có thể áp dụng bài học kinh nghiệm từ huyện Yên Khánh (Ninh Bình) trong việc xây dựng hệ số phân bổ kinh phí theo quy mô học sinh từ 1,0 đến 1,7 đối với các trường dưới 200 học sinh, giúp bảo đảm nguồn chi chuyên môn tối thiểu cho các điểm trường vùng đồi rừng.

  5. Giải pháp then chốt nào giúp nâng cao hiệu quả giải ngân ngân sách giáo dục tại địa phương? Giải pháp đột phá là chuẩn hóa năng lực quản trị của 100% cán bộ kế toán và chủ tài khoản, chuyển đổi sang phương thức lập dự toán theo kết quả đầu ra, đồng thời phối hợp chặt chẽ với Kho bạc Nhà nước để bảo đảm tỷ lệ giải ngân đúng tiến độ đạt trên 98% trước ngày 31/12.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa sâu sắc các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục cấp huyện theo tinh thần của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng ngân sách giáo dục huyện Thanh Ba giai đoạn 2015-2017, ghi nhận mức chi thường xuyên tăng lên 128.910 triệu đồng nhưng chỉ rõ bất cập khi chi cho con người chiếm tới hơn 82% cơ cấu.
  • Nhận diện đầy đủ 5 nhóm yếu tố chi phối quản lý ngân sách địa phương, bao gồm chính sách tài chính công, năng lực của chủ tài khoản tại 83 trường học, công tác luân chuyển cán bộ và mô hình phân cấp quản lý.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao, hướng tới mục tiêu nâng tỷ trọng chi hoạt động chuyên môn lên trên 22% và tỷ lệ giải ngân qua Kho bạc đạt trên 98% trong giai đoạn 2018-2020.
  • Đóng góp luận cứ khoa học giúp Ủy ban nhân dân huyện Thanh Ba tối ưu hóa nguồn lực tài chính, đáp ứng yêu cầu đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục cho 112.300 người dân toàn huyện.

Về mặt học thuật và thực tiễn, công trình nghiên cứu là tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà quản lý kinh tế và chính quyền địa phương trong việc hoạch định chính sách tài chính giáo dục trung hạn. Các cơ quan quản lý nhà nước, ban giám hiệu các trường học và các nhà nghiên cứu cần chủ động nghiên cứu, vận dụng linh hoạt hệ thống giải pháp của luận văn vào công tác điều hành ngân sách thực tế tại địa bàn.