Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYỀN CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT BỊ THU HỒI 1. Những vấn đề chung về thu hồi đất 1. Khái niệm, đặc điểm, mục tiêu và vai trò của việc thu hồi đất 1.Khái niệm về thu hồi đất Thuật ngữ thu hồi đất được sử dụng từ khi Việt Nam xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai và cụ thể được sử dụng trong Luật Đất đai 1987 đến giai đoạn hiện nay. Trước đó, thì trong Luật cải cách ruộng đất 1953 chưa xuất hiện thuật ngữ thu hồi đất mà chỉ dừng lại ở các thuật ngữ tịch thu, trung thu, trưng mua.
Mặc dù thuật ngữ thu hồi đất được quy định trong các văn bản Luật Đất đai 1987, 1993, 2003, 2013 nhưng khái niệm thu hồi đất lần đầu tiên được quy định trong Luật Đất đai 2003 tại Khoản 5 Điều 4. Khái niệm thu hồi đất được tiếp tục khẳng định lại ở Luật Đất đai 2013, nhưng có phần khác so với Luật Đất đai 2003, cụ thể tại Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Với quy định về thu hồi đất trong Luật Đất đai 2013 thì đối tượng trong thu hồi đất ở đây bao gồm quyền sử dụng đất và đất. Trong đó, Nhà nước thu hồi lại quyền sử dụng đất trong trường hợp chủ thể này đang sử dụng đất hợp pháp và khi rơi vào các trường hợp luật định Nhà nước sẽ ra quyết định thu hồi lại đất.
Còn đối với đối tượng thu hồi là đất ở đây là trong trường hợp chủ thể này không có quyền sử dụng đất mà do sử dụng đất do vi phạm pháp luật. Từ cơ sở trên thì vấn đề đặt ra khi nhà nước thu hồi lại “đất” thì nếu chiếu theo khái niệm được quy định trong Luật Đất đai 2013 hiện hành thì chỉ dừng lại ở việc thu hồi lại đất do người sử dụng vi phạm pháp luật đất đai còn đối với các trường hợp đất mà nhà nước đã giao những chủ thể khác quản lý theo quy định của pháp luật thì có thuộc phạm vi thu hồi theo khái niệm 7 không. Mặc dù trong khái niệm thu hồi đất theo Luật Đất đai 2013 chỉ dừng ở thu hồi lại “đất” do người sử dụng vi phạm pháp luật đất đai nhưng theo quy định của pháp luật hiện nay vẫn có những trường hợp nhà nước thu hồi lại đất đã giao cho chủ thể khác quản lý, cụ thể tại Điểm b Khoản 1 điều 66 Luật Đất đai 2013 có quy định về thẩm quyền thu hồi đất trong đó quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã phường thị trấn, hay trong trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 82 Luật Đất đai 2013 có quy định trường hợp Nhà nước thu hồi đất không được bồi thường về đất đối với đất được Nhà nước giao để quản lý. Như vậy, có thể thấy những loại đất mà Nhà nước đã giao để quản lý trong trường hợp này là hợp pháp không phải do vi phạm pháp luật.
Do đó, khái niệm thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai 2013 hiện hành là chưa đầy đủ và từ những phân tích trên có thể đưa ra khái niệm thu hồi đất như sau:“Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định thu hồi lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất được nhà nước giao để quản lý, của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Đặc điểm của việc thu hồi đất Thu hồi đất là hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước Đất đai ở Việt Nam hiện nay được xác lập dưới chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện cho chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai. Với vai trò là chủ thể đại diện cho chủ sở hữu toàn dân Nhà nước có quyền định đoạt đối với đất đai. Trong số các quyền định đoạt đối với đất đai có hoạt động thu hồi đất.
Thu hồi đất được tiến hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và hiện nay thẩm quyền thu hồi đất thuộc về hai chủ thể là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện. Trong quan hệ pháp luật thu hồi đất mang tính bất bình đẳng trong đó một bên sử dụng quyền lực Nhà nước bắt buộc bên còn lại phải tuân theo nếu không đồng ý với quyết định thu hồi đất thì người sử dụng đất bị thu hồi có quyền khiếu nại, khiếu kiến theo quy định của pháp luật. 8 Thu hồi đất được thực hiện thông qua quyết định hành chính làm chấm dứt quyền của người sử dụng đất Trong nhóm các quyền định đoạt đối với đất đai nếu việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất làm phát sinh quyền của người sử dụng đất thì thu hồi đất là quyền định đoạt đối với đất đai làm chấm dứt đi quyền của người sử dụng đất. Việc chấm dứt quyền của người sử dụng đất được thể hiện thông qua quyết định hành chính cá biệt do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành.
Thông qua quyết định hành chính sẽ làm chấm dứt đi quan hệ pháp luật đất đai giữa người sử dụng đất với Nhà nước đồng thời cũng làm chấm dứt đi các quyền của người dụng đất trong quá trình sử dụng đất như quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, góp vốn…. với những người sử dụng đất khác. Thu hồi đất được thực hiện trong trường hợp cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung Hiện nay pháp luật đất đai hiện hành quy định về thu hồi đất diễn ra trong nhiều trường hợp khác nhau. Trong đó, bên cạnh những trường hợp ngoại lệ buộc Nhà nước phải thu hồi tại Điều 64, 65 Luật Đất đai năm 2013 thì những trường hợp thu hồi đất còn lại chỉ được thu hồi trong trường hợp vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung quy định tại Điều 61, 62 Luật Đất đai năm 2013 và phù hợp với các căn cứ thu hồi đất tại Điều 63 Luật Đất đai 2013.
Những trường hợp sử dụng đất không rơi vào một trong trường hợp trên thì chủ đầu tư phải tự thỏa thuận với người sử dụng đất bị thu hồi để nhận quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án. Mục tiêu, vai trò của việc thu hồi đất Nhà nước, chủ đầu tư, người sử dụng đất bị thu hồi là những chủ thể tham gia vào quá trình thu hồi đất, trong đó mục tiêu mà mỗi chủ thể hưởng đến sẽ khác nhau, cụ thể: 9 Thứ nhất, đối với Nhà nước Nhà nước là chủ thể trung tâm trong quá trình thu hồi đất, xuất phát từ vị trí là chủ thể đại diện cho dân dân định đoạt đối với đất đai, trong đó có quyền thu hồi đất thì việc thu hồi đất đối với Nhà nước hướng đến: Đảm bảo cho đất đai sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả. Thông qua việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà nước xác định các chỉ tiêu sử dụng đất cho các mục đích, cũng như có kế hoạch đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng, điều chỉnh lại đối với phần diện tích sử dụng không có hiệu quả vào để sử dụng cho phù hợp hơn. Sau khi có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đặc biệt sau khi có kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện thì việc thu hồi đất để thực hiện quy hoạch là tất nhiên và đây cũng là một trong căn cứ để thu hồi đất chủ yếu hiện nay theo quy định của pháp luật.
Thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Theo quy định pháp luật đất đi hiện hành thì thu hồi đất được thực hiện trong nhiều trường hợp khác nhau. Trong đó, thu hồi đất trong trường hợp vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công cộng là phổ biến hiện nay. Tuy nhiên, để đạt được mục đích đó thì đất đai đóng vai trò rất quan trọng nhưng đất đai là có hạn do đó để thực hiện được những đích này đòi hỏi phải chuyển dịch một phần đất đai từ người đang sử dụng đất này sang để thực hiện vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh là rất cần thiết.
Trong đó, việc Nhà nước thu hồi đất đóng vai trò quan trọng, bởi nếu thông qua cơ chế tự thỏa thuận giữa chủ đầu tư với người sử dụng đất thì khó đạt được sự đồng thuận cao. Do vậy, với sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình này tạo điều kiện thuận lợi cho việc tạo quỹ đất trống để thực hiện cho các mục đích trên. Thứ hai, đối với chủ đầu tư Mục đích cuối cùng mà các chủ đầu tư hướng đến khi đồng hành với Nhà nước để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội là lợi nhuận. Mặc dù vậy không thể phủ nhận vai trò của chủ đầu tư trong qua trình này và để đạt được mục đích đó thì phụ thuộc rất lớn vào việc thu hồi đất, bởi nếu không có cơ chế 10 Nhà nước thu hồi đất thì chủ đầu tư phải tự thỏa thuận với người sử dụng đất để thực hiện các dự án.
Nếu thực hiện theo cơ chế tự thỏa thuận sẽ có thuận lợi là việc chuyển dịch đất đai sẽ nhanh hơn đỡ tốn thời gian và nhận lực cho việc giải phóng mặt bằng nếu sự thỏa thuận đạt kết quả tốt, nhưng sẽ gặp khó khăn ở sự đồng thuận của người sử dụng đất do bản chất đây là giao dịch dân sự thì vấn đề giá bồi thường sẽ do các bên thoản thuận do đó sẽ gặp phải những trường hợp người sử dụng đất yêu cầu giá quá cao khi họ không chịu bàn giao đất. Trong khi đó, thông qua cơ chế Nhà nước thu hồi đất thì chủ đầu tư sẽ nhận được đất để thự hiện các dự án mà với chi phí bồi thường, hỗ trợ ở mức độ hợp lý trên cơ sở các quy định của pháp luật và có thể quá trình nhận bàn giao đất để thực hiện dự án có thể diễn ra nhanh hơn trong một số trường hợp khi thỏa thuận với người sử dụng đất.