Chương I: Tổng quan nghiên cứu về BTDNNTHĐ. - Chương II: Áp dụng pháp luật về BTDNNTHĐ từ thực tiễn xét xử tại TAND TP Hồ Chí Minh. - Chương III: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về BTDNNTHĐ. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ BỒI THƯỜNG DO NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.
Khái niệm bồi thường do Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm - Theo Tự điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Thống Kê thì bồi thường (BT) là đền bù lại, bồi hoàn lại3. Ngân hàng thế giới (WB) đã đưa ra khái niệm bồi thường, theo đó BT được hiểu là: “Bất kỳ giá trị nào hoặc xem xét có thể quy về giá trị, chi trả trực tiếp hoặc gián tiếp, được hứa hẹn hoặc dự kiến sẽ được chi trả hoặc được nhận”4. - Trách nhiệm BT thiệt hại được đề cập trong nhiều ngành luật: BT thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự, BT trách nhiệm của Nhà nước (NN) quy định trách nhiệm BT của NN đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tư pháp, thi hành án; trách nhiệm vật chất do người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động, trách nhiệm bồi thường do Nhà nước thu hồi đất (BTDNNTHĐ) được đề cập trong lĩnh vực pháp luật về đất đai.
Theo khoản 11 Điều 3 của Luật Đất đai (Luật ĐĐ) năm 2013, thu hồi đất là việc NN quyết định thu lại quyền sử dụng (QSD) đất của người được NN trao QSD đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Thu hồi đất khác với trưng dụng đất. Luật ĐĐ năm 2013 không đưa ra định nghĩa cụ thể về trưng dụng đất. Theo khoản 2 Điều 6 Luật ĐĐ, trưng dụng đất do NN quyết định khi thật cần thiết nhằm thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh cũng như tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp hoặc phòng, chống thiên tai.
Trong phạm vi đề tài, chỉ đi sâu nghiên cứu vấn đề BTDNNTHĐ. - Tại Việt Nam, trước năm 1975, trên cơ sở Hiến pháp (HP) năm 1946, quyền sở hữu tài sản của cá nhân được bảo đảm. Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 chủ yếu tập trung vào nhiệm vụ đấu tranh giai cấp nhằm xoá bỏ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nông dân. Thu hồi đất được 3 Nhiều tác giả, (2006), “Từ điển tiếng Việt”, Nxb.
Thống Kê, tr. 4 Ngân hàng thế giới (2011), “Cơ chế N thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân”, Báo cáo 1: Đề xuất về hoàn thiện chính sách NN thu hồi đất và cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện ở VIệt Nam, Hà Nội, tr. 2 thực hiện dưới hình thức NN tiến hành điều chỉnh ruộng đất, người bị trưng dụng sẽ được đền bù sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Thực chất, vấn đề đền bù chủ yếu là thoả thuận sau đó thống nhất giá trị đền bù mà không cần có cơ quan NN có thẩm quyền phê duyệt phương án đền bù hay ban hành giá đền bù.
Với HP năm 1959, NN thừa nhận ba hình thức sở hữu đất đai gồm: sở hữu NN, sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể. - Thời kỳ sau năm 1975, có những chuyển biến tích cực bằng việc HP năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do NN thống nhất quản lý. Trên cơ sở HP 1980, khoản 4 Điều 48 Luật ĐĐ năm 1987 ghi nhận: “Đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật”. Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác.
Tuy chưa hoàn chỉnh nhưng đây là văn bản đầu tiên đề cập trực tiếp đến vấn đề đền bù về đất khi chuyển cho người khác sử dụng. Điều 23 HP năm 1992 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia mà NN trưng mua hay trưng dụng có BT tài sản của cá nhân hay tổ chức theo thời giá thị trường”. Trên cơ sở HP năm 1992 và kế thừa có chọn lọc Luật ĐĐ năm 1987, Luật ĐĐ năm 1993 ra đời với những đổi mới quan trọng, đặc biệt với nội dung thu hồi đất phục vụ lợi ích cộng đồng và đền bù thiệt hại khi NN thu hồi đất. - Chế định BT do thu hồi đất dần dần được hoàn thiện và được ghi nhận tại khoản 3 Điều 26 Luật ĐĐ năm 2013: “Khi NN thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì người sử dụng đất được NN bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật”.
Như vậy, BT do thu hồi đất chỉ phát sinh khi QSD đất bị NN thu hồi nhằm mục đích triển khai thực hiện các dự án, bao gồm dự án vì mục đích quốc phòng, an ninh, dự án phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Trong trường hợp này, quyết định thu hồi đất của NN là cơ sở để phát sinh quan hệ BT về đất. Đây chính là 3 điểm khác nhau cơ bản giữa BT do thu hồi đất và những trường hợp BT thiệt hại khác. BT do thu hồi đất là một biện pháp bảo đảm của NN đối với người sử dụng đất.
Theo quy định tại Điều 26 Luật ĐĐ 2013, NN bảo hộ QSD đất hợp pháp của người sử dụng đất bằng cách BT những thiệt hại mà người sử dụng đất phải chịu khi QSD đất của họ bị thu hồi. Từ đó, khoản 12 Điều 3 Luật ĐĐ 2013 đã định nghĩa BT như sau: “BT về đất là việc NN trả lại giá trị QSD đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Từ sự phân tích trên, có thể hiểu khái niệm BT do thu hồi đất là việc NN hoặc các cá nhân, tổ chức được NN giao đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng phải bù đắp những thiệt hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Đặc điểm của bồi thường do Nhà nước thu hồi đất Xuất phát từ quan điểm khẳng định đất đai là lãnh thổ thiêng liêng của quốc gia, là tư liệu sản xuất chủ yếu, là nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước, Điều 53 HP năm 2013 đã khẳng định lại quan điểm nhất quán: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, NN là đại diện chủ sở hữu, do NN thống nhất quản lý.
NN không công nhận quyền sở hữu của cá nhân, tổ chức đối với đất đai. Nhằm khai thác, sử dụng đất đai bảo đảm hiệu quả, phục vụ đắc lực cho phát triển kinh tế, xã hội và củng cố quốc phòng, an ninh, NN chỉ giao QSD đất có thời hạn cho các cá nhân, tổ chức. Quan điểm chủ đạo này được cụ thể hóa trong các quy định của Luật ĐĐ. Để đảm bảo quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, Luật ĐĐ đã đề ra các điều kiện, nguyên tắc, yêu cầu, các yếu tố ảnh hưởng đến BTDNNTHĐ và có những đặc điểm riêng biệt.
Bồi thường do Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm pháp chế: Pháp chế là một chế độ và trật tự pháp luật trong đó tất cả các cơ quan NN, các tổ chức xã hội và mọi công dân đều phải tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách nghiêm chỉnh, triệt để và chính xác. Mọi hành động xâm phạm lợi ích của NN, quyền, lợi ích của tập thể, của công dân đều bị xử lý theo pháp luật. Pháp luật về đất 4 đai phải phù hợp với thể chế chính trị của mỗi quốc gia. Tại Việt Nam, pháp luật về đất đai là sự cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng với quan điểm nhất quán đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do NN thống nhất quản lý.
Bên cạnh đó, pháp luật về đất đai phải đáp ứng yêu cầu về hội nhập quốc tế. Chú trọng việc nội luật hóa những điều ước quốc tế, nhất là các hiệp định Thương mại tự do mà Việt Nam là thành viên (như Hiệp định CPTPP, Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU, Hiệp định Bảo hộ đầu tư Việt Nam - EU). Chủ động và tích cực đóng góp xây dựng, định hình các thể chế đa phương và khu vực trên cơ sở bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Từ đó, giữ vững trật tự, kỷ cương, bảo vệ lợi ích quốc gia, khai thác tối đa các cơ hội thuận lợi, hạn chế thấp nhất các tác động tiêu cực của hội nhập để mở rộng thị trường, tranh thủ các nguồn lực bên ngoài cho phát triển đất nước.
Về chủ thể của quan hệ bồi thường do Nhà nước thu hồi đất Xét về chủ thể, BTDNNTHĐ thông thường có các nhóm chủ thể bao gồm NN, chủ đầu tư và NBTHĐ: - Đối với chủ thể là NN: Theo quy định về thẩm quyền BT do NN thu hồi đất tại Điều 66 Luật ĐĐ, UBND tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều 66 Luật ĐĐ hoặc thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn. UBND cấp huyện là cơ quan có thẩm quyền quyết định thu hồi đất đối với HGĐ, cá nhân, cộng đồng dân cư, thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Trong trường hợp đối tượng thu hồi đất vừa thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh vừa thuộc UBND cấp huyện thì thẩm quyền thu hồi đất thuộc UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp tỉnh cũng có thể ủy quyền cho UBND cấp huyện ban hành quyết định thu hồi đất. Như vậy khi phát sinh các tranh chấp về BT do thu hồi đất tại Tòa án, cơ quan hành chính NN sẽ trở thành một bên chủ thể trong quan hệ BT do NN thu hồi đất.
- Chủ đầu tư: Là những người bỏ vốn ra để thực hiện dự án.