CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 1.1 Khái niệm trình tự, thủ tục xét xử vụ án hành chính Thủ tục hành chính được xem là một dạng của hoạt động tài phán tư pháp. Theo nghĩa rộng thì tài phán là quyền lực của Chính phủ trong việc xem xét tính đúng sai của các hoạt động diễn ra trên phạm vi lãnh thổ nhất định; theo nghĩa hẹp thì thuật ngữ này dùng để chỉ thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét, đánh giá và ra các phán quyết đối với vụ việc cụ thể và với các đối tượng xác định. Theo khái niệm này thì tài phán được hiểu bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp của Tòa án và hoạt động giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính. Chúng ta thừa nhận cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng thủ tục tố tụng, tuy nhiên không thành lập một hệ thống THC độc lập mà thành lập các THC với tư cách là tòa chuyên trách thuộc hệ thống TAND.
Như vậy, xét xử VAHC là việc giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng các trình tự, thủ tục tố tụng theo một cơ chế riêng được điều chỉnh bởi ngành LTTHC. Nói đến trình tự, thủ tục là nói đến quy trình và cách thức giải quyết công việc. Theo từ điển Tiếng Việt thì “Trình tự” có nghĩa là “ thứ tự trước sau”; “ Thủ tục” có nghĩa là “ những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức” [20]. Thực tế, để thực hiện có hiệu quả một công việc nhất định cần tiến hành một loạt các hoạt động theo thứ tự trước sau và cách thức thực hiện từng bước theo những quy định chặt chẽ, thống nhất.
Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Hoạt động tố tụng Hành chính tại TA muốn tiến hành một cách có hiệu quả, TA phải đảm bảo tuân thủ một cách nghiêm túc những quy tắc, quy định được LTTHC quy định. Những quy tắc, quy định đó chính là những quy định về trình tự, thủ tục, cách thức sử dụng thẩm quyền của Tòa án khi thực hiện chức năng xét xử của mình. Như vậy, nội dung 8 của thủ tục đã bao gồm các việc cụ thể mà những chủ thể có trách nhiệm phải làm, cụ thể cách làm và thứ tự thực hiện các công việc.
Theo Từ điển Luật học, “xét xử” là “hoạt động xem xét, đánh giá bản chất pháp lý của vụ việc nhằm đưa ra một phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của vụ việc, từ đó nhân danh nhà nước đưa ra một phán quyết tương ứng với bản chất, mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc” [20]. Khiến kiện hành chính mang là hành vi tự vệ và tự định đoạt của cơ quan, tổ chức, cá nhân trước quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ cho rằng trái pháp luật. Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác –Lê nin, khiếu nại hành chính là mâu thuẫn cần được giải quyết để duy trì sự ổn định xã hội và là động lực cho sự phát triển. Giải quyết khiếu kiện hành chính giúp cho cơ quan nhà nước nhận ra và khắc phục những thiếu sót, bất cập nhằm nâng cao năng lực quản lý của bộ máy hành chính, thúc đẩy sự phát triển của xã hội.
Vì vậy, thẩm quyền và trách nhiệm của TAND là phải giải quyết khiếu kiện hành chính một cách khách quan, công bằng. Trình tự giải quyết vụ án hành chính trải qua các bước: Nhận đơn khởi kiện, thụ lý vụ án, thu thập chứng cứ, tổ chức đối thoại, giải quyết vụ án tại Tòa án cấp sơ thẩm, kháng cáo, kháng nghị và giải quyết vụ án theo thủ tục phúc thẩm, xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo quy định của pháp luật. Quy định này nhằm bảo đảm cho các bản án, quyết định của TA được xem xét một cách thận trọng để vụ án được giải quyết khách quan, công bằng. Như vậy, có thể khái niệm “trình tự, thủ tục xét xử vụ án hành chính” là thông qua các giai đoạn của Tố tụng hành chính bao gồm: thụ lý vụ án; chuẩn bị xét xử và xét xử VAHC, các cơ quan, người tiến hành tố tụng hành chính trên cơ sở thực thi quyền tư pháp, xem xét và phán quyết về tính hợp pháp của QĐHC, HVHC có liên quan, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước theo các trình tự, thủ tục được quy định trong LTTHC 1.2 Đặc điểm của trình tự, thủ tục xét xử vụ án hành chính Trình tự, thủ tục giải quyết các VAHC được thể hiện ở một số đặc điểm sau đây: Về cơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động tố tụng; Về người tham gia tố tụng; Về 9 các hoạt động cụ thể được tiến hành trong hoạt động tố tụng và Điểm khác biệt cơ bản giữa trình tự, thủ tục tố tụng Hành chính và trình tự, thủ tục tố tụng Dân sự trong giải quyết các vụ án theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm.1 Cơ sở pháp lý để tiến hành hoạt động tố tụng Ở Việt Nam, trước khi THC được thành lập thì vấn đề giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền cũng đã được quan tâm ở mức độ nhất định.
Tuy nhiên, do chịu ảnh hưởng của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây nên trong thời kỳ này các tranh chấp hành chính chủ yếu được giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà ít được giải quyết theo thủ tục tố tụng tại Tòa án. Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi phải thiết lập một hệ thống cơ quan tài phán độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp. Đáp ứng nhu cầu đó, các chuyên gia pháp lý đã tiến hành nghiên cứu và khảo sát các mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tế giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII ngày 23/01/1995 đã quyết định về việc thành lập Tòa hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân.
Ngày 28/10/1995 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, trong đó giao cho TAND chức năng xét xử các VAHC. Như vậy, cơ sở pháp lý mà cơ quan Tòa án được quyền tiến hành các hoạt động tố tụng hành chính là các quy định về chức năng nhiệm vụ của Tòa án tại Luật tổ chức Tòa án nhân dân và các quy định về thẩm quyền giải quyết các vụ việc hành chính của THC tại LTTHC.2 Người tham gia tố tụng Người tham gia tố tụng hành chính là cá nhân hoặc tổ chức có quyền và nghĩa vụ tố tụng nhất định, tham gia vào quá trình tố tụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình hay của người khác hoặc hỗ trợ cơ quan tiến hành tố tụng trong việc giải 10 quyết VAHC. Tuy nhiên, đặc điểm của VAHC là người bị kiện trong VAHC chủ yếu là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Điều này xuất phát từ lý do đối tượng tranh chấp trong VAHC luôn là tính hợp pháp của QĐHC, HVHC mà các quyết định, hành vi này chỉ được ban hành hoặc thực hiện bởi những chủ thể có thẩm quyền là cơ quan nhà nước và người thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao.
Chính vì vậy thì người ra các QĐHC hay có HVHC đa số là những người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước. Theo như các số liệu thống kê, thì đa số các vụ khiếu kiện hành chính ở Việt Nam đều liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Nếu xét về tổ chức trong bộ máy nhà nước, TAND nói chung và THC nói riêng không phụ thuộc nào vào cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, với vai trò là một cơ quan quản lý hành chính nhà nước tại địa phương thì thẩm quyền của Ủy ban nhân dân bao trùm lên rất nhiều mặt, lĩnh vực trong đời sống xã hội tại địa phương.
Với vị trí, vai trò to lớn như vậy, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có ảnh hưởng lớn lao đến đội ngũ cán bộ công chức nói chung và đội ngũ Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân (HTND) trong địa phương mình nói riêng. Do đó, phát sinh những đặc thù về người khởi kiện và người bị kiện trong VAHC, cho nên, trong quá trình giải quyết các VAHC có nhiều nguy cơ tiềm ẩn ảnh hưởng đến sự vô tư, khách quan của Thẩm phán và Hội thẩm nói riêng cũng như sự độc lập của Tòa án nói chung.3 Về các hoạt động cụ thể được tiến hành trong hoạt động tố tụng Xét về mặt thuật ngữ, khi nói đến trình tự, thủ tục xét xử VAHC là nói đến một quá trình được quy định trong LTTHC để thực hiện nhiệm vụ của Tòa án nhân dân, hiểu theo nghĩa rộng, trình tự, thủ tục xét xử vụ án hành chính là bao gồm các giai đoạn của Tố tụng hành chính là: Thụ lý vụ án; Chuẩn bị xét xử và Xét xử vụ án hành chính. Tuy nhiên, giai đoạn thụ lý vụ án, theo quan điểm của nhiều học giả, thì không được xem như một giai đoạn của TTHC, bởi việc thụ lý VAHC chỉ là hành vi tố tụng đầu tiên mà Tòa án phải tiến hành, là tiền đề có hay không có các giai đoạn tiếp theo của VAHC mà thôi, nên hiểu theo nghĩa hẹp thì trình tự, thủ tục xét xử VAHC chỉ bao gồm hai giai đoạn là Chuẩn bị xét xử và Xét xử VAHC.