CHƯƠNG 1 KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI 1. KHÁI NIỆM QUY TRÌNH LẬP PHÁP Trong các hoạt động của con người xảy ra trong tiến trình phát triển của lịch sử xã hội loài người, trải qua mỗi thời kỳ khác nhau, các hoạt độ ng đó đã hình thành nên một quy trình nhất định. Cùng với thời gian chúng được gia tăng về công nghệ để tạo ra ngày càng nhiều những sản phẩm có chất lượng ổn định, đáp ứng các nhu cầu phát triển của con người và xã hội. Hoạt động của con người trong các lĩnh vực khác nhau đều hướng tới mục đích là cần đạt đến hiệu quả.
Muốn tạo ra hiệu quả, thì con người phải có kiến thức và phải có quy trình. Quy trình là sự cần thiết gắn liền với các hoạt động của cá nhân, nhóm người hay tập thể. Quy trình trở nên đặc biệt quan trọng và không thể thiếu đối với hoạt động mà sản phẩm tạo ra có ảnh hưởng tới số đông các thành viên trong cộng đồng, nếu các hoạt động không được tuân thủ theo quy trình, chắc chắn sẽ để lại những hậu quả khó lường đối với toàn xã hội. Theo một cách hiểu thông thường, quy trình là các bước cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc nhất định.
Nói tới quy trình là nói tới một trật tự được sắp xếp theo thứ bậc, được xác định hết sức chặt chẽ thậm chí là rất nghiêm ngặt nhằm tạo ra sản phẩm có trình độ, chất lượng ổn định. Trong một số từ điển, quy trình được giải thích như sau: “Quy trình là một loạt liên tục các hoạt động tạo thành cách sản xuất, làm cái gì đó” [63, tr 1268]. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com “Quy trình sản xuất là toàn bộ những hoạt động kỹ thuật dẫn đến việc chế tạo được một sản phẩm”; hay quy trình ra quyết định được thực hiện bởi “toàn bộ hoạt động cần thiết, bao gồm sự trình bày vấn đề, thu thập vấn đề, thu thập tài liệu, xử lý thông tin, lựa chọn, kiểm tra và quyết định” [64, tr 454]. Theo cách giải thích này, quy trình là toàn bộ những vấn đề kỹ thuật, thuộc về yếu tố công nghệ nhiều hơn là nội dung của từng giai đoạn hợp thành.
Bên cạnh đó, quy trình trong lĩnh vực ra quyết định cũng đã được giải thích tương đối rõ ràng. Khái niệm trên cũng đã tiếp cận gần với vấn đề mặc dù chưa hoàn toàn đầy đủ khi định nghĩa về quy trình. Theo từ điển Hán - Việt giản yếu của Đào Duy Anh, “Quy trình” là chương trình và phạm vi để làm việc. Tức là cái trình thức chia ra từng điều mà lần lượt làm việc (programme), trong vòng giới hạn nhất định (limites) [1, tr 95, 165, 191].
Theo Đại từ điển Tiếng Việt, quy trình là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó (Quy trình sản xuất, quy trình xử lý kỹ thuật ngâm lúa giống…) [59, tr 1381]. Theo “Thuật ngữ hành chính”, quy trình là thuật ngữ được sử dụng khi nói về “Một loạt liên tục các hoạt động theo trình tự thống nhất, hợp lý với các bước phải tuân theo một cách thứ tự, lần lượt (do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành) bắt buộc các chủ thể có liên quan phải thực hiện đúng khi tiến hành một công việc xác định nào đó” [32, tr 162]. Như vậy, so với các giải thích ở trên, cách giải thích về thuật ngữ quy trình của Đại từ điển Tiếng Việt và Thuật ngữ hành chính là tương đối rõ ràng. Theo đó, quy trình được hiểu trước hết là một trình tự gồm một chuỗi các giai 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đoạn khác nhau, trong đó mỗi khâu là một mắt xích quan trọng, mang ý nghĩa nhất định trong việc giải quyết một vấn đề cụ thể.
Quy trình cũng bao hàm yêu cầu cần phải được tuân thủ một cách chặt chẽ ở từng công đoạn và chúng phải được thực hiện một cách liên tục để tạo ra sản phẩm, và ở đó đã hình thành dây chuyền mang tính công nghệ, kỹ thuật ổn định. Từ các cách giải thích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về quy trình như sau: Quy trình là các bước cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc cụ thể, là trật tự được xác định một cách chặt chẽ, nghiêm ngặt bởi các giai đoạn khác nhau mà việc thực hiện mỗi giai đoạn đó đều mang một ý nghĩa nhất định và có giá trị gia tăng, bổ sung cho nhau về mặt quy trình để tạo ra sản phẩm có chất lượng ổn định. Xét dưới giác độ đặc thù và tính chất quan trọng trong các hoạt động, có thể có quy trình thông thường và quy trình chuyên biệt. Quy trình thông thường được hiểu là quy trình được áp dụng chung đối với nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, nhưng giống nhau về đặc điểm và tính chất trong công việc, lĩnh vực hoạt động.
Còn quy trình chuyên biệt gắn với hoạt động của từng lĩnh vực cụ thể, với những đặc thù riêng có của nó mà không có ở những lĩnh vực khác. Vì vậy mà sự đòi hỏi về quy trình chuyên biệt cũng khác hơn so với quy trình thông thường. Trong quy trình ở các lĩnh vực hoạt động khác nhau, quy trình trong hoạt động lập pháp cũng được coi là quy trình chuyên biệt. Sự khác biệt của nó được thể hiện ở tính chất đặc thù của lĩnh vực hoạt động và tính chất hệ trọng của lập pháp.
10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Quy trình cần cho hoạt động của một chủ thể đối tượng nhất định, nhưng với Quốc hội đông người thì xây dựng quy trình lại càng cần hơn. Bởi chỉ có quy trình mới tạo lập ra một cách thức, trật tự mà nhờ đó, biến sức mạnh của từng cá nhân thành tiếng nói chung thống nhất đầy sức mạnh. Lập pháp, dưới giác độ cấu trúc quyền lực của nhà nước, là một cành quyền lực trong mối tương quan giữa các cành quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cành quyền lực này được bắt nguồn và xây dựng trên những lợi ích và nguyện vọng của số đông là dân chúng.
Vì vậy, nó là cành quyền lực quan trọng và có ý nghĩa quyết định trong cấu trúc quyền lực của nhà nước. Quyền lực lập pháp này giữ việc lập định ra pháp luật (pouvoir légeslatif) [1, tr 494]. Dưới giác độ cơ cấu bộ máy nhà nước, lập pháp là một chức năng gắn liền với Nghị viện, là cơ quan đại diện cho nguyện vọng và lợi ích của nhân dân trong nhà nước dân chủ. Nghị viện là cơ quan giữ việc làm ra luật (organe législatif).
Các cơ quan khác như Chính phủ, Tòa án không có được đặc quyền này mà chỉ có quyền lập quy để triển khai việc thực thi pháp luật và không được trái với quy định của pháp luật. Dưới giác độ tổ chức hoạt động của nhà nước, lập pháp là một lĩnh vực hoạt động mà ở đó nhà nước định ra pháp luật, đưa ra những quy phạm phổ biến, được áp dụng bắt buộc đối với các chủ thể trong xã hội (légiférer). Trong 3 cách tiếp cận trên, đề tài này tập trung ở cách tiếp cận thứ hai, lập pháp là một chức năng gắn liền với Quốc hội. Theo đó, quy trình lập pháp của Quốc hội bao hàm các giai đoạn khác nhau từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, thảo luận và thông qua; với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau nhưng chức năng quyết định cuối cùng thuộc về Quốc hội.
11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Một dự luật có thể xuất phát từ những chủ thể khác nhau, và gắn liền với nó là một quy trình độc lập. Tuy nhiên, đề tài này tập trung đi sâu vào quy trình lập pháp mà sáng quyền lập pháp xuất phát từ phía cơ quan Hành pháp. Đây cũng chính là điểm chủ yếu và phù hợp với logic của vấn đề, cũng như đối với thực tiễn hoạt động của hầu hết các quốc gia. Quy trình lập pháp là khái niệm mới trong khoa học luật ở nước ta.
Thuật ngữ khái niệm gắn liền với vấn đề kỹ thuật, công nghệ làm luật, gắn liền với toàn bộ quá trình hoạt động từ xây dựng đến ban hành văn bản luật. Bản thân quy trình lập pháp ở nghị viện các quốc gia đều rất phức tạp. Bismark, một triết gia nổi tiếng người Đức đã từng cho rằng, có 2 thứ rối rắm nhất trên đời là làm xúc xích và làm luật…Sự rối rắm của xúc xích thường mang lại cho ta sự nhũn nhặn và thơm ngon, còn đối với pháp luật thì không hoàn toàn như vậy. Sự phức tạp của quy trình lập pháp là ở chỗ, đây chính là quy trình để đi tới sự hoà hợp về lợi ích của nhà nước với lợi ích của toàn bộ xã hội.
Nhà nước có thể nắm giữ vai trò quan trọng hàng đầu trong hoạt động lập pháp, có thể đưa ra những quy định để điều chỉnh chính quy trình lập pháp. Song, đằng sau những quy định đó có một phần quan trọng hơn, đó là những hoạt động chính trị mà pháp luật khó có thể điều chỉnh được [35, tr 2]. Bên cạnh đó, quy trình lập pháp không chỉ thể hiện hoạt động nội bộ của nghị viện mà còn thể hiện mối tương quan giữa ba nhánh quyền lực của một nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ đó, có thể nói rằng qua việc nghiên cứu quy trình lập pháp còn có thể hiểu được những vấn đề cơ bản trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của một quốc gia.
12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Tuy nhiên, bất cứ một khái niệm nào cũng hàm chứa tính khách quan khoa học, tính triết lý của vấn đề và logic nội tại của nó. Hành pháp đề ra giải pháp, lập pháp thông qua đấy chính là tính triết lý, tính logic của vấn đề. Dĩ nhiên người chấp pháp ở đây không thể là người lập pháp. Vì rằng, lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới.
Hơn nữa, trong một nhà nước mà quyền lực được bắt nguồn từ số đông là nhân dân thì chỉ có ý chí chung mới buộc các cá nhân phải theo nó, mà người ta không bao giờ chắc rằng ý chí cá nhân tự nó phù hợp với ý chí chung [38, tr 72, 73].