Tổng quan nghiên cứu

Quản lý tài chính công đối với các chương trình mục tiêu quốc gia luôn đóng vai trò then chốt trong công cuộc xóa đói giảm nghèo tại khu vực miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Tỉnh Cao Bằng có diện tích tự nhiên 6.700,26 km² với địa hình núi đá, rừng hiểm trở chiếm hơn 83%, bao gồm 12 huyện và 1 thành phố; trong đó có 6 huyện thuộc diện nghèo nhất cả nước theo Nghị quyết 30a/CP. Dân số toàn tỉnh đạt hơn 529.000 người với trên 80% là đồng bào các dân tộc thiểu số như Tày, Nùng, Mông, Dao, Lô Lô, Sán Chỉ. Trong giai đoạn 2011-2015, Chương trình 135 (Tiểu dự án 2 thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững) đã góp phần quan trọng giúp tỷ lệ hộ nghèo của tỉnh giảm bình quân từ 4-5% mỗi năm.

Tuy nhiên, thực tiễn triển khai công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước của Chương trình 135 tại địa phương còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tình trạng phân bổ vốn đôi khi còn dàn trải, chưa kịp thời theo mùa vụ sản xuất nông nghiệp, công tác lập dự toán chưa sát thực tế và thủ tục quyết toán công trình cơ sở hạ tầng còn kéo dài gây nợ đọng tạm ứng. Xuất phát từ yêu cầu bức thiết đó, đề tài nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện thực trạng quản lý vốn ngân sách nhà nước của Chương trình 135 tại Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2015-2017.

Mục tiêu nghiên cứu hướng tới việc hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích các khâu từ lập dự toán, tổ chức chấp hành đến quyết toán và kiểm tra giám sát, xác định các yếu tố ảnh hưởng, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công. Về phạm vi, luận văn khảo sát chuyên sâu tại Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng và 6 xã thuộc các huyện địa bàn trọng điểm gồm Bảo Lâm, Hòa An, Quảng Uyên. Kết quả nghiên cứu mang lại ý nghĩa thiết thực, cung cấp luận cứ khoa học nhằm tối ưu hóa nguồn lực tài chính công, nâng tỷ lệ giải ngân đạt trên 95% và thúc đẩy hoàn thành các chỉ tiêu hạ tầng thiết yếu nông thôn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của ba khung lý thuyết nền tảng trong kinh tế học công cộng và kế toán công:

  • Lý thuyết quản trị tài chính công (Public Financial Management Theory): Khẳng định vai trò của ngân sách nhà nước như một công cụ tài chính vĩ mô nhằm điều tiết kinh tế, phân phối lại thu nhập và phân bổ nguồn lực xã hội đến các khu vực chậm phát triển.
  • Lý thuyết chu trình ngân sách (Budget Cycle Theory): Tiếp cận hoạt động quản lý vốn ngân sách nhà nước thông qua quy trình 4 giai đoạn khép kín và liên tục theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, bao gồm: Lập dự toán ngân sách; Chấp hành dự toán; Quyết toán ngân sách; Kiểm tra, thanh tra và kiểm toán nhà nước.
  • Lý thuyết phân cấp quản lý tài chính (Fiscal Decentralization Theory): Nhấn mạnh việc chuyển giao thẩm quyền, trách nhiệm và nguồn lực từ cấp trung ương xuống cấp tỉnh, huyện và xã nhằm nâng cao tính chủ động, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở.

Bên cạnh đó, luận văn làm rõ 4 khái niệm cốt lõi: Vốn ngân sách nhà nước; Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững; Cơ chế phân cấp quản lý vốn Chương trình 135 (theo Quyết định 551/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ); và Quyết toán vốn đầu tư nguồn ngân sách nhà nước theo niên độ (theo Thông tư 85/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp đồng bộ giữa phương pháp định tính và định lượng với nguồn dữ liệu đa tầng:

  • Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu:
    • Dữ liệu sơ cấp: Tác giả tiến hành điều tra, phỏng vấn sâu 23 cán bộ quản lý vốn ngân sách Chương trình 135 (thuộc Ban Dân tộc tỉnh, Phòng Dân tộc cấp huyện và công chức chuyên môn cấp xã) cùng 180 hộ dân là đối tượng thụ hưởng trực tiếp nguồn vốn tại 6 xã thuộc 3 huyện đại diện (Bảo Lâm, Hòa An, Quảng Uyên). Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên thuận tiện được áp dụng nhằm phản ánh khách quan quan điểm của cả chủ thể điều hành lẫn đối tượng thụ hưởng.
    • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các báo cáo quyết toán tài chính, báo cáo tổng kết Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 của Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng và Niên giám thống kê tỉnh Cao Bằng các năm 2014, 2015, 2016.
  • Phương pháp phân tích dữ liệu: Sử dụng phương pháp thống kê mô tả (Descriptive Statistics) để lượng hóa quy mô, tốc độ tăng trưởng nguồn vốn, và phương pháp phân tích so sánh (Comparative Analysis) nhằm đối chiếu giữa dự toán và thực hiện qua từng năm (2015-2017). Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm phản ánh trung thực mức độ chênh lệch ngân sách, nhận diện các sai số trong phân bổ và đánh giá chính xác sự hài lòng của cộng đồng đối với từng hợp phần dự án.
  • Khung thời gian nghiên cứu: Dữ liệu khảo sát và thu thập tài liệu thực tế được triển khai liên tục từ tháng 6 năm 2017 đến tháng 4 năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng quản lý vốn ngân sách nhà nước Chương trình 135 tại Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2015-2017 đã chỉ ra 4 phát hiện căn bản:

  • Phân định thẩm quyền quản lý giữa 6 hợp phần: Tổng nguồn vốn Chương trình 135 được cấu thành từ 6 hợp phần. Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng trực tiếp lập dự toán, quản lý và quyết toán 2 hợp phần: Kinh phí đào tạo, tập huấn nâng cao năng lực và Kinh phí quản lý của Ban chỉ đạo cấp tỉnh (với tỷ lệ giải ngân kinh phí đào tạo đạt trên 90% kế hoạch hàng năm). Trong khi đó, 4 hợp phần còn lại (hỗ trợ phát triển sản xuất, đầu tư cơ sở hạ tầng, duy tu bảo dưỡng...) được phân cấp cho UBND cấp huyện và UBND cấp xã làm chủ đầu tư; Ban Dân tộc chỉ giữ vai trò hướng dẫn, tổng hợp và giám sát.
  • Đóng góp nổi bật vào phát triển hạ tầng và giảm nghèo: Nguồn vốn ngân sách nhà nước đã tạo bước đột phá cho diện mạo nông thôn miền núi Cao Bằng. Tính đến hết năm 2016, 100% số xã đã có đường giao thông cho xe cơ giới đến trung tâm; 85% số thôn có đường xe cơ giới (35% số xã và 50% số thôn đạt chuẩn); 100% trung tâm xã và trên 60% xóm có điện lưới; các công trình thủy lợi nhỏ đáp ứng 35% nhu cầu tưới tiêu cho cây trồng hàng năm; tỷ lệ phòng học kiên cố đạt bình quân chung 68,09%.
  • Bất cập trong khâu lập dự toán và thời điểm giao vốn: Quy trình lập dự toán từ cấp cơ sở còn thiếu tính dự báo và chưa bám sát danh mục ưu tiên. Việc phân bổ và giao vốn từ ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh đôi khi chậm trễ từ 1 đến 2 tháng so với lịch mùa vụ nông nghiệp, làm giảm hiệu quả của các gói hỗ trợ cây trồng, vật nuôi giống mới cho các hộ dân nghèo.
  • Hạn chế trong thanh quyết toán và giám sát cộng đồng: Công tác nghiệm thu khối lượng hoàn thành tại các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ còn chậm; hồ sơ thanh toán kéo dài qua thời gian chỉnh lý quyết toán (ngày 31/01 năm sau). Kết quả khảo sát 180 hộ dân cho thấy tỷ lệ người dân thực sự tham gia đóng góp ngày công và trực tiếp giám sát thi công tại một số địa phương mới chỉ đạt khoảng 60% đến 70%.

Thảo luận kết quả

Khi phân tích sâu nguyên nhân, các hạn chế trên xuất phát từ cả nhân tố khách quan lẫn chủ quan. Về khách quan, địa bàn tỉnh Cao Bằng có địa hình chia cắt phức tạp, 6/12 huyện thuộc diện nghèo đặc biệt khó khăn, đồng bào dân tộc thiểu số cư trú phân tán, giao thông đi lại khó khăn vào mùa mưa lũ. Về chủ quan, cơ cấu tổ chức bộ máy của Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng tính đến 31/12/2017 chỉ có 25 công chức và người lao động, phân bổ tại 5 phòng chuyên môn và thanh tra Ban, phải cáng đáng khối lượng quản lý trải rộng trên 199 xã, phường, thị trấn. Trình độ năng lực quản lý dự án của đội ngũ cán bộ công chức cấp xã, trưởng thôn bản còn nhiều hạn chế, chưa thành thạo các quy định về quản lý đầu tư công và Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

So sánh với các địa phương vùng núi phía Bắc:

  • Tỉnh Phú Thọ trong giai đoạn 2011-2015 đã huy động tổng vốn Chương trình 135 lên tới 126.217,8 triệu đồng, trong đó vốn dân đóng góp đạt 18.705,3 triệu đồng (chiếm gần 15%), hỗ trợ cho 11.159 lượt hộ gia đình.
  • Tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2006-2010 đã giải ngân 425 tỷ đồng đầu tư hạ tầng cho 102 xã thuộc 11 huyện, trong đó ngân sách trung ương chiếm 84% và các huyện miền núi như Mường Lát, Quan Hóa đã chủ động lồng ghép hiệu quả nhiều nguồn vốn ngoài ngân sách.
  • Tỉnh Hà Giang đạt hiệu quả cao nhờ thực hiện giao kế hoạch sớm ngay từ tháng 12 năm trước và quán triệt triệt để nguyên tắc dân chủ công khai "Nhà nước và nhân dân cùng làm".

Từ sự so sánh trên cho thấy, Cao Bằng vẫn còn phụ thuộc lớn vào ngân sách trung ương (chiếm trên 85-90%) và chưa chủ động giao vốn sớm như Hà Giang. Để minh họa trực quan, các chuỗi số liệu về biến động tổng sản phẩm, cơ cấu dự toán và tỷ lệ giải ngân giai đoạn 2015-2017 của Ban Dân tộc có thể được trình bày thông qua biểu đồ cột kép so sánh dự toán - thực hiện, kết hợp cùng bảng ma trận thống kê kết quả khảo sát mức độ hài lòng của 180 hộ thụ hưởng đối với 6 hợp phần chương trình.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực tiễn, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước của Chương trình 135:

  • Đổi mới quy trình lập dự toán và giao kế hoạch vốn sớm: Ban Dân tộc tỉnh chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư tiến hành rà soát danh mục dự án đầu tư công từ cấp thôn bản trước tháng 9 hàng năm. Đảm bảo giao dự toán chi tiết cho các huyện và xã trước ngày 31/12 hàng năm (rút ngắn thời gian giao vốn từ 30-45 ngày so với trước đây), nhằm đáp ứng kịp thời 100% lịch thời vụ gieo trồng và chăn nuôi trong giai đoạn 2018-2020.
  • Đẩy mạnh phân cấp tài chính và áp dụng cơ chế đặc thù rút gọn: UBND tỉnh Cao Bằng ban hành hướng dẫn thực hiện cơ chế hỗ trợ tài chính trọn gói, giao 100% quyền làm chủ đầu tư cho UBND cấp xã đủ năng lực đối với các công trình hạ tầng quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản (tổng mức đầu tư dưới 1 tỷ đồng). Đơn giản hóa thủ tục thẩm định thiết kế mẫu và dự toán, phấn đấu nâng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công đạt tối thiểu 95% dự toán được giao trước ngày 31/01 của năm chỉnh lý ngân sách.
  • Hiện đại hóa công tác kiểm soát thanh quyết toán và thanh tra, giám sát: Thanh tra Ban Dân tộc phối hợp chặt chẽ với Kho bạc Nhà nước tỉnh Cao Bằng và Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng xã tăng cường thanh tra định kỳ 2 lần/năm tại các địa bàn trọng điểm. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, số hóa 100% biểu mẫu báo cáo tài chính theo Thông tư 85/2017/TT-BTC, giảm thiểu tỷ lệ hồ sơ thanh toán chậm trễ xuống dưới 3%.
  • Nâng cao năng lực chuyên môn cán bộ cơ sở và phát huy nội lực nhân dân: Ban Dân tộc tỉnh định kỳ tổ chức từ 8-10 lớp tập huấn hàng năm về quản lý tài chính, đấu thầu cộng đồng và kỹ năng giám sát cho hơn 200 lượt cán bộ Phòng Dân tộc huyện, công chức kế toán xã và trưởng thôn bản. Đẩy mạnh tuyên truyền thực hiện phương châm "Nhà nước hỗ trợ, cộng đồng giúp đỡ, hộ gia đình tự làm", phấn đấu nâng mức đóng góp ngày công và vật liệu tại chỗ của người dân đạt từ 15-20% tổng giá trị công trình cơ sở hạ tầng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng thực tiễn và lý luận cao, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Cơ quan quản lý nhà nước về công tác dân tộc (Ủy ban Dân tộc, Ban Dân tộc các tỉnh miền núi phía Bắc): Cung cấp mô hình phân tích chi tiết về cơ cấu phân bổ vốn, kinh nghiệm phối hợp liên ngành (Ban Dân tộc - Sở Tài chính - Sở Kế hoạch và Đầu tư) và phương thức giám sát 6 hợp phần của các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững.
  • Chính quyền địa phương cấp huyện và cấp xã tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số: Giúp lãnh đạo UBND huyện, Phòng Dân tộc và cán bộ xã nắm vững quy trình lập kế hoạch đầu tư có sự tham gia của người dân, áp dụng cơ chế đặc thù rút gọn để quản lý hiệu quả nguồn vốn dưới 1 tỷ đồng.
  • Cán bộ quản lý tài chính công, chuyên viên kế toán và kiểm soát viên Kho bạc Nhà nước: Tham khảo các giải pháp nghiệp vụ về kiểm soát hồ sơ tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành và quy trình lập báo cáo quyết toán niên độ ngân sách theo Thông tư 85/2017/TT-BTC nhằm ngăn ngừa thất thoát, lãng phí.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Kế toán, Quản lý công, Kinh tế phát triển: Sử dụng làm tài liệu tham khảo khoa học mẫu mực về phương pháp nghiên cứu kết hợp khảo sát 180 hộ dân và 23 cán bộ quản lý trong đánh giá chính sách công tại các địa bàn khó khăn.

Câu hỏi thường gặp

Câu hỏi 1: Ban Dân tộc tỉnh Cao Bằng có vai trò và thẩm quyền cụ thể như thế nào trong quản lý vốn Chương trình 135?
Ban Dân tộc tỉnh giữ vai trò cơ quan thường trực Ban chỉ đạo Chương trình 135 cấp tỉnh. Ban trực tiếp lập dự toán, quản lý và quyết toán 2 hợp phần: Kinh phí đào tạo, tập huấn nâng cao năng lực và Kinh phí quản lý của Ban chỉ đạo tỉnh. Đối với 4 hợp phần còn lại (hạ tầng, phát triển sản xuất...), Ban chịu trách nhiệm hướng dẫn, tổng hợp kế hoạch vốn và giám sát UBND cấp huyện, xã thực hiện.

Câu hỏi 2: Vì sao công tác lập dự toán vốn Chương trình 135 tại cơ sở thường chưa sát với thực tế?
Nguyên nhân chủ yếu do cán bộ cấp xã chưa đánh giá đầy đủ nhu cầu thực tế của từng thôn bản, thiếu dữ liệu dự báo biến động giá cả vật tư và điều kiện tự nhiên khắc nghiệt. Việc bình xét danh mục hỗ trợ đôi khi còn mang tính hình thức, khiến dự toán lập ra phải điều chỉnh nhiều lần khi triển khai, làm chậm tiến độ giao vốn từ 1-2 tháng so với mùa vụ.

Câu hỏi 3: Luận văn đã chỉ ra những điểm nghẽn chính nào trong công tác quyết toán vốn ngân sách Chương trình 135?
Điểm nghẽn lớn nhất là tình trạng chậm trễ trong khâu nghiệm thu khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành, dẫn đến hồ sơ thanh toán kéo dài qua thời hạn chỉnh lý ngân sách (ngày 31/01 năm sau). Nhiều công trình quy mô nhỏ do cấp xã làm chủ đầu tư gặp khó khăn trong việc hoàn tất chứng từ kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước theo đúng Thông tư 85/2017/TT-BTC.

Câu hỏi 4: Bài học then chốt từ các tỉnh Phú Thọ, Hà Giang, Thanh Hóa có thể áp dụng cho Cao Bằng là gì?
Bài học quan trọng nhất là phải chủ động giao kế hoạch vốn sớm ngay từ tháng 12 năm trước như Hà Giang; đẩy mạnh huy động vốn đóng góp của nhân dân (đạt gần 15% như Phú Thọ); và linh hoạt lồng ghép đa dạng các nguồn vốn ngoài ngân sách trung ương cho mục tiêu giảm nghèo như mô hình của Thanh Hóa.

Câu hỏi 5: Cơ chế đầu tư đặc thù rút gọn mang lại lợi ích gì cho các dự án hạ tầng cơ sở tại xã nghèo?
Cơ chế đặc thù rút gọn cho phép sử dụng thiết kế mẫu, chỉ định giao cho cộng đồng dân cư tự thi công các công trình dưới 1 tỷ đồng. Cơ chế này giúp cắt giảm 40-50% thời gian làm thủ tục hồ sơ, tiết kiệm chi phí quản lý dự án, đồng thời tạo việc làm trực tiếp và nâng cao thu nhập cho đồng bào dân tộc thiểu số tại địa phương.

Kết luận

  • Luận văn thạc sĩ của tác giả Nông Quốc Khôi đã hệ thống hóa toàn diện khung lý luận và thực tiễn về quản lý vốn ngân sách nhà nước của Chương trình 135 tại tỉnh miền núi Cao Bằng giai đoạn 2015-2017.
  • Đánh giá trung thực thực trạng quản lý 6 hợp phần vốn, khẳng định thành tựu hạ tầng giao thông (100% xã có đường ô tô) và giảm nghèo bình quân 4-5%/năm, đồng thời chỉ rõ các hạn chế về giao vốn chậm và thủ tục thanh quyết toán.
  • Khảo sát thực chứng với cỡ mẫu gồm 23 cán bộ quản lý và 180 hộ dân thụ hưởng tại 6 xã điểm, bảo đảm độ tin cậy và tính khoa học cao cho các phát hiện nghiên cứu.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao, tập trung vào giao kế hoạch sớm trước 31/12, phân cấp trọn gói cho cấp xã, số hóa biểu mẫu thanh quyết toán và nâng cao năng lực giám sát cộng đồng.
  • Kế hoạch triển khai kiến nghị hướng tới giai đoạn tiếp theo của Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững, kêu gọi sự vào cuộc đồng bộ của Ban Dân tộc, Sở Tài chính, KBNN và chính quyền cơ sở.

Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cơ quan quản lý có thể liên hệ tham khảo toàn văn công trình nghiên cứu tại Thư viện Học viện Nông nghiệp Việt Nam để tiếp cận hệ thống dữ liệu chi tiết và các phụ lục khảo sát thực tế.