CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước 1. Khái niệm vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước Vốn đầu tư Vốn đầu tư, cùng với lao động và đất đai là một trong những yếu tố đầu vào cơ bản của mọi quá trình sản xuất.
Vốn là yếu tố quan trọng nhất đối với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế của nhiều nước trên thế giới, nhất là các nước đang phát triển và đặc biệt đối với nền kinh tế nước ta hiện nay. Vốn là toàn bộ giá trị của đầu tư để tạo ra các tài sản nhằm mục tiêu thu nhập trong tương lai; các nguồn lực được sử dụng cho hoạt động đầu tư được gọi là vốn đầu tư, nếu quy đổi ra thành tiền thì vốn đầu tư là toàn bộ chi phí đầu tư [11]. Vốn đầu tư là toàn bộ các chi phí bỏ ra để thực hiện mục đích đầu tư. Như vậy theo quan điểm kinh tế vĩ mô, vốn đầu tư trong kinh tế bao gồm ba nội dung chính là: Vốn đầu tư làm tăng tài sản cố định; Vốn đầu tư tài sản lưu động và Vốn đầu tư vào nhà ở.
[11] Theo Khoản 18, Điều 3, Luật Đầu tư số 67/2014/QH13: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh.” [13] Với phạm vi đầu tư thì có phạm trù tổng vốn đầu tư mà chúng ta gọi là vốn đầu tư phát triển, có thời kỳ gọi là vốn đầu tư phát triển toàn xã hội. Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội là chỉ tiêu biểu hiện bằng tiền toàn bộ chi phí đã chi ra để tạo ra năng lực sản xuất (tăng thêm vốn cố định và vốn lưu động) và các khoản đầu tư phát triển khác. 6 Vốn đầu tư phát triển gồm: Vốn đầu tư cơ bản, vốn lưu động bổ sung và vốn đầu tư phát triển khác. Vốn đầu tư cơ bản là số vốn để tạo ra tài sản cố định (TSCĐ).
Nó bao gồm vốn đầu tư xây dựng cơ bản và chi phí cho sữa chữa lớn TSCĐ. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là một thuật ngữ đã được sử dụng khá quen thuộc ở nước ta với nội dung bao hàm những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế. Về thực chất vốn đầu tư xây dựng cơ bản chỉ bao gồm những chi phí làm tăng thêm giá trị tài sản cố định. Như vậy, vốn đầu tư xây dựng cơ bản gồm 2 bộ phận hợp thành: Vốn đầu tư để mua sắm hoặc xây dựng mới TSCĐ mà ta quen gọi là vốn đầu tư cơ bản và chi phí cho sữa chữa lớn TSCĐ.
Vốn lưu động bổ sung bao gồm những khoản đầu tư làm tăng thêm tài sản lưu động (TSLĐ) trong thời kỳ nghiên cứu của toàn xã hội. Vốn đầu tư phát triển khác bao gồm tất cả các khoản đầu tư của xã hội nhằm tăng năng lực phát triển của xã hội. Sự phát triển của xã hội ngoài yếu tố làm tăng TSCĐ, TSLĐ còn phải làm tăng nguồn lực khác như; nâng cao dân trí, hoàn thiện môi trường xã hội, cải thiện môi trường sinh thái, hỗ trợ cho các chương trình phòng chống tệ nạn xã hội và các chương trình phát triển khác. Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước Theo Điều 2, Thông tư số 86/2011/TT-BTC: “Vốn NSNN cho đầu tư phát triển và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư bao gồm: [3].
- Vốn trong nước của các cấp NSNN; - Vốn vay nợ nước ngoài của Chính phủ và vốn viện trợ của nước ngoài cho Chính phủ, các cấp chính quyền và các cơ quan nhà nước (phần ngân sách nhà nước). Các nguồn lực thuộc quyền sở hữu và chi phối toàn diện của Nhà nước được sử dụng cho hoạt động đầu tư được gọi là vốn đầu tư từ NSNN. NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước tham gia huy động và phân phối vốn đầu tư thông qua hoạt động thu chi của ngân sách”. Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước Từ những khái niệm về vốn đầu tư, đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông, có thể thấy vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng có những đặc điểm sau: Thứ nhất, vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ NSNN gắn với hoạt động thu chi NSNN; việc quản lý, sử dụng theo phân cấp và quy định của pháp luật về chi NSNN cho hoạt động đầu tư phát triển.
Việc hình thành, phân bổ và cấp phát, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện, quản lý chặt chẽ theo quy định của pháp luật và hướng dẫn của các cơ quan quản lý liên quan; được thực hiện theo phân bổ kế hoạch vốn hàng năm; thời gian thực hiện khá dài. Thứ hai, vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Việc đánh giá mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Thứ ba, vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ NSNN gắn với dự án đầu tư và quy trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu hoàn thành công trình và đưa vào khai thác sử dụng.
Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện quản lý dự án (QLDA) đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, chủ trương đầu tư, chuẩn bị đầu tư, khảo sát, thiết kế, thực hiện đầu tư, thanh quyết toán vốn đầu tư và nghiệm thu đưa vào khai thác sử dụng, thanh tra, kiểm toán. Thứ tư, vốn đầu tư từ NSNN khá đa dạng. Căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư phân thành các loại vốn: Thực hiện dự án quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, duy tu, bảo dưỡng. Vốn đầu tư xây dựng từ NSNN được sử dụng cho đầu tư mới, sửa chữa lớn hoặc mua sắm thiết bị.
Thứ năm, nguồn vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông có thể huy động từ các nguồn khác nhau như: trong nước chủ yếu từ thu thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như bán tài nguyên, khai thác khoáng sản, thu từ các hoạt 8 động kinh doanh khác; các nguồn vốn của các nước, tổ chức quốc tế thông qua phát hành trái phiếu quốc tế, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), các khoản viện trợ không hoàn lại,. Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ NSNN rất đa dạng, bao gồm cả các cơ quan nhà nước và các tổ chức nước ngoài nhưng trong đó đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các tổ chức nhà nước [11]. Phân loại vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông - Căn cứ vào phạm vi, tính chất và hình thức thu cụ thể, vốn đầu tư từ NSNN được hình thành từ các nguồn sau: + Nguồn vốn thu trong nước (thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ bán, khoản cho thuê tài sản, tài nguyên của đất nước…và các khoản thu khác). + Nguồn vốn từ nước ngoài (vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, nguồn viện trợ phi Chính phủ).
- Theo phân cấp quản lý ngân sách vốn đầu tư từ NSNN chia thành: + Vốn đầu tư của Ngân sách Trung ương được hình thành từ các khoản thu của Ngân sách Trung ương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia. Nguồn vốn này được giao cho các Bộ, ngành quản lý sử dụng. + Vốn đầu tư của Ngân sách địa phương được hình thành từ các khoản thu của Ngân sách địa phương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích của từng địa phương đó; nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) quản lý thực hiện. - Theo mức độ kế hoạch hoá, vốn đầu tư từ NSNN được phân thành: + Vốn đầu tư xây dựng công trình tập trung: Nguồn vốn này được hình thành theo kế hoạch với tổng mức vốn và cơ cấu vốn do Thủ tướng Chính phủ quyết định giao cho từng Bộ, ngành và từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
+ Vốn đầu tư xây dựng công trình từ nguồn thu được để lại theo Nghị quyết của Quốc hội: Thu từ thuế nông nghiệp, thu bán, cho thuê nhà của Nhà nước, thu cấp đất, chuyển quyền sử dụng đất… 9 + Vốn đầu tư phát triển theo chương trình dự án quốc gia. + Vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN nhưng được để lại tại đơn vị để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất như: truyền hình, thu học phí… - Vốn đầu tư từ NSNN được đầu tư cho các dự án sau: Các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh; hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; chi cho công tác điều tra, khảo sát lập quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội vùng, lãnh thổ; quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn khi được Chính phủ cho phép [16]. Quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước 1. Khái niệm quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước Quản lý vốn đầu tư từ NSNN là hoạt động tác động của chủ thể quản lý (Nhà nước hoặc chủ đầu tư) lên các đối tượng quản lý (vốn đầu tư, hoạt động sử dụng vốn đầu tư) trong điều kiện biến động của môi trường để nhằm đạt được các mục tiêu nhất định.