phần mở đầu và kết luận, nội dung nghiên cứu của luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Lý luận cơ bản về quản lý vốn đầu tƣ XDCB qua Kho bạc Nhà nƣớc. Chƣơng 2: Thực trạng quản lý vốn đầu tƣ XDCB qua Kho bạc Nhà nƣớc Bắc Ninh. Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện quản lý chi đầu tƣ XDCB qua Kho bạc Nhà nƣớc Bắc Ninh. 6 Chƣơng 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC 1.
KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA VỐN ĐẦU TƢ VÀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách nhà nƣớc 1.1 Khái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tƣ trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia. Vốn đầu tƣ là yếu tố có vai trò quyết định trong quá trình phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, để đảm bảo cho nền kinh tế tiếp tục tăng trƣởng và phát triển bền vững, vốn đầu tƣ đã đƣợc huy động và sử dụng với quy mô ngày càng tăng và hiện nay đã đạt mức trên dƣới 40% GDP hàng năm. Vốn đầu tƣ là một phạm trù kinh tế, đã đƣợc các nhà kinh tế học từ trƣờng phái cổ điển đến hiện đại đề cập đến dƣới nhiều góc độ nghiên cứu khác nhau.
Dƣới góc độ tài chính - tiền tệ, “Vốn đầu tư là tổng số tiền biểu hiện nguồn gốc hình thành của tài sản được đầu tư trong kinh doanh để tạo ra thu nhập và lợi tức” [18, tr. Dƣới góc độ là nhân tố đầu vào, “vốn đầu tư là một trong ba yếu tố đầu vào phục vụ cho sản xuất (lao động, đất đai, vốn)” [13, tr. Dƣới giác độ là một nguồn vốn đầu tƣ nói chung, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cũng nhƣ các nguồn vốn khác - đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tƣ, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tƣ, 7 nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tƣ. Theo Luật Đầu tƣ (2005) của Việt Nam: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp” [21].
Dƣới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tƣ phát triển của NSNN hằng năm đƣợc bố trí cho đầu tƣ vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nƣớc. Dƣới giác độ của quản lý tài chính công: Vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tƣ XDCB cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất của nhà nƣớc nhằm thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và phát triển xã hội. Gắn với hoạt động đầu tƣ XDCB, nguồn vốn này chủ yếu đƣợc sử dụng để đầu tƣ phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế. Khác với các loại đầu tƣ nhƣ đầu tƣ chuyển dịch, đầu tƣ cho dự phòng, đầu tƣ mua sắm công… đầu tƣ XDCB là hoạt động đầu tƣ vào máy móc, thiết bị, nhà xƣởng, kết cấu hạ tầng…Đây là hoạt động đầu tƣ phát triển, đầu tƣ cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn.
Gắn với hoạt động NSNN, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN đƣợc quản lý và sử dụng đúng luật, theo các quy trình rất chặt chẽ. Khác với đầu tƣ trong kinh doanh, đầu tƣ từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trƣờng, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trƣờng hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN thƣờng tập trung cho các dự án XDCB có vốn lớn, các dự án thuộc lĩnh vực công cộng, lĩnh vực quốc phòng, an ninh và các lĩnh vực có thời gian XDCB kéo dài, thời gian thu hồi vốn lâu hoặc không thu hồi vốn mà chỉ tính lợi ích và hiệu quả xã hội nhƣ các công trình giao thông, điện nƣớc, trƣờng học, trạm y tế, bệnh viện công, công sở, các công trình văn hóa, công trình phục vụ quốc phòng và an ninh. Vì không thể phân 8 tích đƣợc hiệu quả kinh tế tài chính cá biệt của các dự án đầu tƣ này, nên khi XDCB dự án dễ có xu hƣớng xuê xoa trong xem xét các yêu cầu và chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu tƣ, hệ quả là có thể tạo cơ hội thấy thoát lãng phí vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc.
Vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN về nguyên tắc, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện quản lý nên khó tìm ra cá nhân chịu trách nhiệm đích thực về hiệu quả sử dụng nguồn vốn đó. Để thực hiện đầu tƣ XDCB, Nhà nƣớc ủy thác vốn đó cho nhiều cơ quan nhà nƣớc với cơ chế quản lý nhiều khâu, nhiều cấp phức tạp và một chế độ trách nhiệm chung. Chính vì thế, khó tìm thấy trách nhiệm và động lực cá nhân trong bảo toàn và sử dụng hiệu quả vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN. Hơn nữa, chế độ, cơ cấu phân quyền quản lý và cơ chế vận hành của các cơ quan nhà nƣớc thƣờng lạc hậu so với yêu cầu của thực tế nên dễ dẫn đến hiện tƣợng quan liêu trong quản lý quá trình sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN.
Những đặc điểm này làm cho vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN đƣợc coi nhƣ “của chùa”, tiềm ẩn nhiều cơ hội để các đối tƣợng trong bộ máy quản lý nhà nƣớc và các chủ thể liên quan lợi dụng tham nhũng, làm thất thoát tiền vốn của Nhà nƣớc. Ngoài ra không ngoại trừ những đề án, kế hoạch, chƣơng trình đƣợc đầu tƣ theo phong trào, theo mục tiêu chính trị, xã hội thuần túy, khó hoặc không quan tâm đến hiệu quả kinh tế của vốn đầu tƣ… Bên cạnh đó, quá trình đầu tƣ các công trình hình thành bằng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN, từ khâu kế hoạch, thiết kế, thi công, giám sát thi công, đầu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu công trình, thƣờng đƣợc thực hiện theo một dây chuyền khép kín trong nội bộ các cơ quan Nhà nƣớc, do đó thƣờng xảy ra tình trạng các chủ đầu tƣ và các nhà thầu thông đồng rút tiền của Nhà nƣớc. Từ những đặc điểm chung đó, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thể của vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN nhƣ sau: 9 Thứ nhất, vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tƣ phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này đƣợc thực hiện chặt chẽ, theo luật định, đƣợc Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu là Hội đồng nhân dân các cấp) phê duyệt hàng năm.
Thứ hai, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN đƣợc sử dụng chủ yếu để đầu tƣ cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tƣợng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trƣờng. Thứ ba, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tƣ và dự án, chƣơng trình đầu tƣ rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tƣ, nghiệm thu dự án và đƣa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tƣ.
Giữa các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Các dự án này có thể đƣợc hình thành dƣới nhiều hình thức nhƣ: - Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch nhƣ các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành, quy hoạch XDCB đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành đƣợc Chính phủ cho phép. - Dự án đầu tƣ XDCB các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội nhƣ đƣờng giao thông, mạng lƣới điện, hệ thống cấp nƣớc… - Dự án cho vay của Chính phủ để đầu tƣ phát triển một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm. - Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tƣ vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật.
10 Thứ tư, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN rất đa dạng. Căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tƣ XDCB mà ngƣời ta phân thành các loại vốn nhƣ: vốn để thực hiện các dự án quy hoạch, vốn để chuẩn bị đầu tƣ, vốn thực hiện đầu tƣ. Vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN có thể đƣợc sử dụng cho đầu tƣ xây mới hoặc sửa chữa lớn; XDCB kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị. Thứ năm, nguồn hình thành vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN bao gồm cả nguồn bên trong quốc gia và bên ngoài quốc gia.
Các nguồn bên trong quốc gia chủ yếu là các nguồn thu từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nƣớc nhƣ bán tài nguyên, tiền sử dụng đất, cho thuê đất, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác. Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay vốn nƣớc ngoài, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn khác. Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN rất đa dạng, bao gồm cả các cơ quan nhà nƣớc cà các tổ chức ngoài nhà nƣớc, nhƣng trong đó đối tƣợng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các tổ chức nhà nƣớc. Thứ bảy, Vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN có quy mô vốn lớn nên vừa đòi hỏi quá trình chuẩn bị đầu tƣ phức tạp, kéo dài, đòi hỏi sự phê chuẩn của nhiều cơ quan nhà nƣớc nên càng tạo cơ hội cho nạn tham ô, tham nhũng.
Ngoài ra, quy chế và kỷ luật đấu thầu các công trình XDCB bằng tiền NSNN thƣờng chịu sức ép của các cơ quan, tổ chức có thế lực trong lĩnh vực quyết định đầu tƣ của Nhà nƣớc nên đây là lĩnh vực hết sức nhạy cảm và phức tạp.