CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý tài chính tại cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái quát về cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước Cơ quan hành chính Nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước được thành lập ra để thực hiện chức năng quản lý điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội (Bộ Nội vụ, 2013).
Cơ quan hành chính nhà nước là một cơ quan trong hệ thống các cơ quan nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật (Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh) có tổ chức và hoạt động theo quyết định của pháp luật; sử dụng quyền lực nhà nước thực thi chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định. Cơ quan HCNN là một loại cơ quan thuộc quyền lực Hành pháp, được lập ra để thực thi pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành. Thẩm quyền của chúng chỉ giới hạn trong phạm vi chấp hành, điều hành và chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực cùng cấp. Hoạt động của cơ quan HCNN mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống.
Tổ chức của cơ quan HCNN có mối quan hệ trực thuộc theo một thứ bậc chặt chẽ (quan hệ mệnh lệnh) tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương xuống các cấp ở địa phương. Chức năng quan trọng và chủ yếu của Cơ quan HCNN là quản lý, điều hành các lĩnh vực đời sống KT-XH một cách độc lập tương đối trong phạm vi một quốc gia hay một địa phương nhất định. Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước Cơ quan HCNN là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Do vậy, cơ quan HCNN cũng mang đầy đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nước.
Cụ thể: Một là, Cơ quan HCNN hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tính quyền lực nhà nước thể 6 hiện ở chỗ: Cơ quan HCNN là một bộ phận của bộ máy nhà nước; Cơ quan HCNN nhân danh nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý. Hai là, Mỗi cơ quan HCNN đều hoạt động dựa trên những quy định của pháp luật, có chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền nhất định và có những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao. Hệ thống cơ quan HCNN có cơ cấu, tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định.
Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan HCNN do pháp luật quy định, đó là tổng thể những quyền và nghĩa vụ cụ thể mang tính quyền lực, được nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, cụ thể: Các cơ quan nhà nước tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật; Trong quá trình hoạt động có quyền ban hành các quyết định hành chính thể hiện dưới hình thức là các văn bản pháp quy và các văn bản cá biệt; được thành lập theo quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh hoặc theo quyết định của cơ quan HCNN cấp trên; được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và báo cáo hoạt động trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp; Có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp điều hành nhưng theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng. Ba là, Về mặt thẩm quyền thì cơ quan HCNN được quyền đơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan; cơ quan HCNN có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của cơ quan HCNN. Ngoài những đặc điểm chung nói trên, cơ quan HCNN còn có những đặc điểm riêng như sau: Thứ nhất là, Cơ quan HCNN có chức năng quản lý HCNN, thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong khi đó các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất định. Ví dụ: Quốc hội là cơ quan lập pháp; Tòa án là cơ quan xét xử; Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan kiểm sát.
Chỉ các cơ quan HCNN thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực: về kinh tế, văn hóa, trật tự an toàn xã hội,. Được 7 nhà nước giao cho các công cụ “pháp lý” để quản lý các đơn vị như công ty, nhà máy, xí nghiệp thuộc lĩnh vực kinh tế; trong lĩnh vực giáo dục có trường học; trong lĩnh vực y tế có bệnh viện. Thứ hai là, Cơ quan HCNN nói chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước. Thẩm quyền của các cơ quan HCNN chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành.
Hoạt động chấp hành, điều hành hay còn gọi là hoạt động quản lý HCNN là phương diện hoạt động chủ yếu của cơ quan HCNN. Điều đó có nghĩa là cơ quan HCNN chỉ tiến hành các hoạt động để chấp hành Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành của nhà nước. Các cơ quan HCNN đều trực tiếp hoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo trước cơ quan đó. Các cơ quan HCNN có quyền thành lập ra các cơ quan chuyên môn để giúp cho cơ quan HCNN hoàn thành nhiệm vụ.
Thứ ba là, Cơ quan HCNN là hệ thống cơ quan có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất. Cơ quan HCNN là một hệ thống cơ quan được thành lập từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là chính phủ, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý HCNN. Hầu hết các cơ quan HCNN đều có hệ thống các đơn vị cơ sở trực thuộc. Các đơn vị, cơ sở của bộ máy HCNN là nơi trực tiếp tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội.
Ví dụ Bộ Tài chính có các đơn vị thuộc và trực thuộc như các Vụ, Tổng cục, Cục,…; Ủy ban nhân dân Tỉnh có các Sở, Ban ngành,… Thứ tư là, Hoạt động của cơ quan HCNN mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối đưa đường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống.Tất cả các cơ quan HCNN có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là mối quan hệ trực thuộc trên - dưới, trực thuộc ngang - dọc, quan hệ chéo,. tạo thành một hệ thống thống nhất mà trung tâm chỉ đạo là Chính phủ. Thứ năm là, Cơ quan HCNN có chức năng quản lý nhà nước dưới hai hình thức là ban hành các văn bản quy phạm và văn bản cá biệt trên cơ sở Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của các cơ quan HCNN cấp trên nhằm chấp hành, thực hiện 8 các văn bản đó. Mặt khác trực tiếp chỉ đạo, điều hành, kiểm tra,.
hoạt động của các cơ quan HCNN dưới quyền và các đơn vị cơ sở trực thuộc của mình. Phân loại cơ quan hành chính nhà nước Hiện nay, có nhiều cách phân loại cơ quan HCNN( theo lãnh thổ, theo thẩm quyền, theo hình thức thành lập, theo tính chất hoạt động, theo nguồn tài chính được sử dụng- cấp dự toán) trong đó có hai cách phân loại chủ yếu, đó là phân loại theo tính chất hoạt động và phân loại theo nguồn tài chính được sử dụng - cấp dự toán: - Theo tính chất hoạt động gồm các cơ quan quản lý nhà nước (các cơ quan lập pháp, cơ quan HCNN và cơ quan tư pháp) và các đơn vị sự nghiệp có vai trò quan trọng trong việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội (giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao, khoa học công nghệ, sự nghiệp kinh tế, …). Trong đó cơ quan hành chính nhà nước được hiểu là các cơ quan hành pháp, bao gồm Chính phủ, các Bộ, ngành thuộc chính phủ và chính quyền cấp địa phương. - Phân loại theo cấp dự toán, các cơ quan hành chính trong cùng một ngành theo hệ thống dọc được thống nhất tổ chức thành các đơn vị dự toán các cấp: Đơn vị dự toán cấp 1, đơn vị dự toán cấp 2 và đơn vị dự toán cấp 3.Tài chính trong các đơn vị hành chính nhà nước 1.
Khái niệm tài chính đơn vị hành chính nhà nước Tài chính trong đơn vị hành chính nhà nước được hiểu là các hoạt động thu và chi bằng tiền của các cơ quan nhà nước để đảm bảo hoạt động thường xuyên của cơquan nhà nước, đồng thời thực hiện nhiệm vụ chi mà Nhà nước giao phó. Nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng của nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội. Tài chính trong đơn vị hành chính nhà nước gắn liền với sở hữu nhà nước, quyền lực nhà nước. Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định đến quá trình tạo lập và sử dụng NSNN.
Các quyết định của nhà nước được thể hiện bằng luật do cơ quan quyền lực cao nhất phê chuẩn. Tài chính trong đơn vị hành chính nhà nước chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng, phản ánh quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác nhau trong nền kinh tế trong việc phân phối nguồn tài chính quốc gia nên hoạt động tài chính trong đơn vị hành chính nhà nước phản ánh các 9 quan hệ lợi ích giữa nhà nước với các chủ thể khác nhau trong nền kinh tế, trong đó lợi ích tổng thể đặt lên hàng đầu và chi phối các quan hệ lợi ích khác. Phạm vi hoạt động của tài chính đơn vị hành chính nhà nước gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực từ kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, .