CHƯƠNG 1 MỘT SỐ CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ĐỐI VỚI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THU TIỀN CẤP QUYỀN KHAI THÁC KHOÁNG SẢN 1. Bản chất và vai trò của quản lý nhà nước về thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản 1. Bản chất của quản lý nhà nước về thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản a) Khái niệm về khoáng sản, đặc điểm vai trò của tài nguyên khoáng sản * Khái niệm về khoáng sản: Trong địa chất học: “Khoáng sản được định nghĩa là các khoáng vật tự nhiên, các đá hoặc tập hợp có trong“vỏ trái đất và được hình thành do các quá trình địa chất xác định, mà từ đó con người có thể lấy được kim loại, các hợp chất hay các loại khoáng vật để sử dụng”trong nền kinh tế quốc dân”.[13] Dưới góc độ về pháp luật,“Luật khoáng sản số 60/2010/QH12”quy định: “Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt đất, bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ”.[12] Tóm lại, có thể nói “Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên hàng ngàn, hàng triệu năm ở thể rắn, lỏng, khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt đất. Khoáng sản là loại tài nguyên hầu hết không tái tạo được và có số lượng hạn chế trong lòng đất”, do đó cần có các quy định, quy hoạch chặt chẽ để quản lý và khai thác một cách hợp lý cũng như để bảo vệ khoáng sản theo quy hoạch của nhà nước để sử dụng khai thác một cách hiệu quả nhằm phục vụ cho sự nghiệp xây dựng và phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng của đất nước.” * Đặc điểm của tài nguyên khoáng sản Tính“hữu hạn và không có khả năng tái tạo: Tài nguyên khoáng sản được”hình thành, tích tụ ở quy mô nào đó trong quá trình hoạt động địa chất rất lâu dài hàng triệu năm trước đó và không phải là vô hạn.
Hầu hết các loại tài nguyên Luan van 11 khoáng sản (trừ một số loại ở thể lỏng như nước khoáng, nước nóng) khi đã được khai thác để chế biến, sử dụng đều không thể tái tạo. Chính vì vậy khi khai thác, sử dụng phải tính đến những lợi ích lâu dài sao cho hiệu quả khai thác và sử dụng là cao nhất. Tính rủi ro địa chất: Mức độ rủi ro địa chất có tính chất riêng và tùy thuộc vào đặc điểm của các loại tài nguyên khoáng sản khác nhau. Thường thì các loại tài nguyên khoáng sản quý, hiếm có mức độ rủi ro cao.
Ngược lại, những tài nguyên khoáng sản phổ biến như khoáng sản làm vật liệu xây dựng có độ rủi ro thấp. Tài nguyên khoáng sản có độ rủi ro càng cao thì mức độ đầu tư cho hoạt động tìm kiếm, thăm dò cũng càng lớn và ngược lại. Rủi ro địa chất là nguyên nhân trực tiếp gây ra những rủi ro về đầu tư trong hoạt động khai khoáng. Quan hệ hữu cơ với các loại tài nguyên khác: tài nguyên khoáng sản có quan hệ hữu cơ với một số loại tài nguyên khác như đất, nước, rừng, biển…, tài nguyên khoáng sản luôn gắn liền với đất, vì vậy khi thực hiện hoạt động thăm dò, khai thác tài nguyên khoáng sản luôn phải sử dụng một diện tích đất mặt nhất định và như vậy, khi giải quyết vấn đề sở hữu tài nguyên khoáng sản, đồng thời chúng ta phải giải quyết cả vấn đề liên quan đến quyền sở hữu đất đai đối với phần diện tích có tài nguyên khoáng sản.
Tài nguyên khoáng sản cũng có mối quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước, khi khai thác một số loại khoáng sản, chúng ta phải sử dụng nguồn nước mặt cũng như nước ngầm. Mặt khác, cũng có trường hợp, hoạt động khai thác khoáng sản ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn tài nguyên nước nằm trong diện tích mỏ khoáng sản. Khi đó, chúng ta cũng phải giải quyết vấn đề sở hữu với tài nguyên nước trong khai thác khoáng sản. Một số mỏ khoáng sản cũng có mối quan hệ với tài nguyên rừng, tài nguyên biển, cảnh quan… Tác động trực tiếp tới môi trường: Hoạt động khai khoáng thường gây hủy hoại môi trường sinh thái, thậm chí rất lớn (hủy hoại đất mặt, thủy sinh, môi trường nước, môi trường không khí…).
Nó không chỉ ảnh hưởng trong phạm vi khai thác, sử dụng mà còn ảnh hưởng tới phạm vi rộng lớn hơn xung quanh khu vực có hoạt động khai khoáng. Luan van 12 Tính liên tục không phân biệt địa giới hành chính, biên giới quốc gia: không giống như các loại tài nguyên khác, tài nguyên khoáng sản khi hình thành không phân biệt ranh giới quốc gia cũng như địa giới hành chính giữa các vùng miền trong một quốc gia. * Vai trò của tài nguyên khoáng sản trong nền kinh tế quốc dân Trên thế giới, hoạt động khai khoáng là một trong những lĩnh vực quan trọng đối với sự phát triển kinh tế của nhiều quốc gia, nhất là các nước nghèo và chậm phát triển. Ngành khai thác khoáng sản phát triển có khả năng đem đến những nguồn thu lớn cho ngân sách của Nhà nước.
Nhiều quốc gia có ngành khai thác khoáng sản trở thành nguồn thu nhập chính như Chi lê, Colombia, Trung Quốc…Ở Việt Nam, tài nguyên khoáng sản đã được coi là một trong số những nguồn lực hết sức quan trọng để thực hiện công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước với các vai trò như:” (i) Khoáng sản có vai trò thúc đẩy nền kinh tế phát triển thông qua việc cung cấp nguyên, nhiên, vật liệu cho các ngành sản xuất trong nền kinh tế. Đối với công nghiệp thì khoáng sản là nguồn cung cấp nguyên nhiên liệu cho nhiều ngành công nghiệp như luyện kim, hóa chất, cơ khí…đồng thời, sự phong phú và đa dạng của các loại khoáng sản đã tạo cho nền kinh tế có điều kiện để phát triển một nền công nghiệp có cơ cấu ngành đa dạng. Đối với ngành nông nghiệp, khoáng sản là nguồn cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp sản xuất phân bón, thuốc trừ sâu nhằm tạo điều kiện cho việc đẩy mạnh điện khí hóa, cơ khí hóa…trong nông nghiệp, nhờ đó mà năng suất nông nghiệp không ngừng tăng lên. Bên cạnh đó nhờ có nguồn thu từ khoáng sản mà có thể tích lũy được một số vốn lớn để đầu tư phát triển các ngành kinh tế còn lại, thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước.
(ii) Khoáng sản là nguồn cung cấp mặt hàng xuất khẩu có giá trị cao. Nguồn khoáng sản đa dạng, phong phú tạo điều kiện cho việc chế biến phục vụ sản xuất và phát triển kinh tế trong nước. (iii) Khoáng sản góp phần giải quyết nhiều vấn đề xã hội, tạo việc làm giúp giảm tình trạng thất nghiệp, nâng cao đời sống người dân. Đặc biệt, đối với các vùng miền núi, khoáng sản góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế và xã hội ở đây Luan van 13 và giảm khoảng cách chênh lệch với các vùng miền.
Khoáng sản cũng là cơ sở để hình thành các trung tâm công nghiệp, vùng công nghiệp, điều này sẽ dẫn tới sự phân bố lao động, việc làm…theo lãnh thổ, thúc đẩy quá trình đô thị hóa. b) Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước về thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản * Khái niệm về quản lý nhà nước về thu tiền cấp quyền KTKS Hiện nay chưa có tài liệu nào công bố về khái niệm này, tuy nhiên, đứng từ lý thuyết về quản lý có thể hiểu: Quản lý Nhà nước về thu tiền cấp quyền KTKS là việc ban hành các chính sách, tổ chức, điều hành và giám sát của cơ quan quản lý Nhà nước nhằm đảm bảo cho các tổ chức, cá nhân có hoạt động khai thác khoáng sản chấp hành đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền cấp quyền vào ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. * Đặc điểm của quản lý nhà nước về thu tiền cấp quyền KTKS (i) Sự phân cấp trong công tác quản lý nhà nước về khoáng sản nói chung và thu tiền cấp quyền KTKS nói riêng quy định và xác định rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về tính tiền cấp quyền, bao gồm tổ chức tính, xác định, thẩm định, phê duyệt và thu tiền cấp quyền. Việc phân cấp, phân quyền căn cứ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, đồng thời căn cứ vào thực tiễn của từng địa phương.
Việc phân cấp trách nhiệm giúp hạn chế được những bất cập và những mặt hạn chế trong quản lý nhà nước.” Tăng cường phân cấp là chủ trương đúng đắn, việc“phân cấp, phân quyền trong cấp phép hoạt động khai khoáng và tính tiền cấp quyền KTKS từ trung ương đến địa phương sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân hoạt động khai khoáng và nâng cao hiệu quả của công tác cải cách thủ tục hành chính.” (ii) Đối tượng chịu sự quản lý thu tiền cấp quyền KTKS là các tổ chức, cá nhân có các hoạt động khai khoáng. Quá trình để thực hiện và tổ chức các giải pháp thu tiền cấp quyền KTKS là hết sức phức tạp. Các giải pháp thực hiện không chỉ là các giải pháp bằng mệnh lệnh hành chính, bằng các biện pháp cưỡng chế mà còn phải kết hợp giữa mệnh lệnh hành chính và công tác tuyên truyền. Luan van 14 (iii) Tổ chức, quản lý nguồn thu và sử dụng số thu từ tiền cấp quyền KTKS được quy định bằng các văn bản pháp luật nên khi thực hiện không thể tuỳ tiện đề ra các biện pháp khác trái ngược lại với những quy định của pháp luật.
Nhưng điều đó không có nghĩa là sẽ thủ tiêu đi tính sáng tạo của từng cơ quan thực thi trong việc tìm tòi các giải pháp cụ thể. Sự cần thiết và vai trò của quản lý nhà nước về thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản Khoáng sản là loại tài nguyên hữu hạn và hầu hết không thể tái tạo lại được và thuộc sở hữu quốc gia nên cần thiết phải có nguồn thu đủ để có thể bồi hoàn lại cho Quốc gia những giá trị bị mất đi vĩnh viễn do quá trình khai thác. “Mọi chính sách đều phải quản lý nhà nước, đặc biệt là các chính sách về tài chính, trong đó tiền cấp quyền KTKS được coi là một khoản thu của ngân sách, chịu sự quy định và điều chỉnh của Luật Thuế. Vì vậy việc quản lý nhà nước về thu tiền cấp quyền là rất quan trọng và đúng đắn phù hợp với chủ trương, yêu cầu của Đảng và Nhà nước.