Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH Ở CẤP XÃ 1. NHẬN THỨC CHUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH 1. Khái niệm hộ tịch, đăng ký hộ tịch Hộ tịch là những sự kiện được quy định xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết. Đây là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên của chính quyền các cấp, nhằm theo dõi thực trạng và biến động về hộ tịch, trên cơ sở đó bảo hộ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và gia đình, đồng thời góp phần xây dựng các chính sách về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng và dân số, kế hoạch hóa gia đình.
Công tác quản lý hộ tịch là một tổng thể của nhiều công việc như tuyên truyền giáo dục pháp luật về hộ tịch, tổ chức đăng ký hộ tịch, báo cáo thống kê tăng, giảm dân số, kiểm tra, xử lý vi phạm về đăng ký hộ tịch. Các công việc nêu trên phải được tiến hành thường xuyên tại cơ sở nhằm bảo đảm kịp thời, chính xác đồng thời phải thuận tiện, tránh gây phiền hà cho dân. Theo quan niệm truyền thống: Đăng ký hộ tịch là việc ghi chép vào Sổ các sự kiện về việc hộ tịch của các hộ lại nhằm quản lý việc biến động tự nhiên, biến động xã hội của các sự kiện đó, trên cơ sở đó xác định nghĩa vụ đối với Nhà nước như đóng thuế, nghĩa vụ nô dịch, quân dịch. Theo quan niệm hiện tại: Đăng ký hộ tịch là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận sự kiện sinh, tử, kết hôn, ly hôn, giám hộ, thay đổi họ, tên, xác định dân tộc, cải chính hộ tịch và các sự kiện khác theo quy định của pháp luật về hộ tịch.
Theo điều 3, Luật Hộ tịch năm 2014 (Luật này thay thế cho Nghị định số 158 ngày 27/12/2005) quy định: “1. Hộ tịch là những sự kiện được quy định, xác định tình trạng nhân thân của cá nhân từ khi sinh ra đến khi chết. Đăng ký hộ tịch là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận hoặc ghi vào Sổ hộ tịch các sự kiện hộ tịch của cá nhân, tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, thực hiện quản lý về dân cư”. Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và quyền nhân thân của con người được Hiến pháp năm 2013 và Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định để xác định sự kiện hộ tịch như: quyền có họ tên; quyền thay đổi họ; quyền thay đổi tên; quyền xác định, xác định lại dân tộc; quyền được khai sinh; khai tử; quyền được kết hôn, ly hôn; quyền đối với quốc tịch… Như vậy, Luật Hộ tịch năm 2014 đã sử dụng phương pháp mô tả để phản ánh đầy đủ, toàn diện khái niệm đăng ký hộ tịch.
Tuy nhiên, về mặt kỹ thuật, trong khái niệm đăng ký hộ tịch, chữ “tịch” đã có giá trị biểu đạt tương đương với “đăng ký”. Chữ “tịch” có nghĩa là “sổ sách đăng ký quan hệ lệ thuộc”[13, tr. Điều này tạo nên sự trùng lặp về ý nghĩa khi giải thích khái niệm. Đây là một nét đặc trưng của việc sử dụng ngôn ngữ Hán - Việt.
Hạn chế có thể được khắc phục nếu thay thế khái niệm đăng ký hộ tịch bằng khái niệm thuần Việt“đăng ký tình trạng dân sự”. Tuy nhiên đây là khái niệm xa lạ với người dân, do đó, việc sử dụng khái niệm thay thế “đăng ký tình trạng dân sự” mặc dù có thể đạt được sự chặt chẽ về mặt học thuật nhưng lại hoàn toàn không có tính đại chúng, hạn chế khả năng phổ biến trong đời sống xã hội. Như vậy, sự kết hợp giữa khái niệm “hộ tịch” (mà đúng hơn là sự kiện “hộ tịch”) và “đăng ký hộ tịch” mới có thể mang lại cách hiểu đầy đủ về khái niệm “hộ tịch”, vì khái niệm “hộ tịch là những sự kiện được quy định, xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết” là một khái niệm “mở”, theo đó, chỉ có thể hiểu “những sự kiện được quy định, xác định tình trạng nhân thân của một người” là những sự kiện nào khi viện dẫn tới định nghĩa về “đăng ký hộ tịch”. 9 Khi định nghĩa hành vi đăng ký hộ tịch, Luật Hộ tịch năm 2014 đồng thời đã phân biệt thành 4 nhóm hành vi với tính chất khác nhau rõ ràng: - Hành vi xác nhận vào Sổ Hộ tịch các sự kiện hộ tịch: khai sinh; kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi, cải chính hộ tịch; xác định lại dân tộc, bổ sung thông tin hộ tịch; khai tử.
Đối với các sự kiện hộ tịch trên, cơ quan đăng ký hộ tịch xác nhận bằng cách đăng ký vào Sổ hộ tịch dành riêng cho từng loại việc đồng thời cấp giấy chứng nhận về việc đó cho đương sự (như Giấy khai sinh, Giấy chứng nhận kết hôn). Hành vi xác nhận của cơ quan đăng ký hộ tịch đã làm phát sinh hiệu lực pháp lý của các sự kiện được đăng ký. Chỉ sau khi đăng ký, các sự kiện đó mới làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quyền và nghĩa vụ của cá nhân. - Hành vi ghi (ghi chú) vào Sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch của cá nhân theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: thay đổi quốc tịch; xác định cha, mẹ, con; xác định lại giới tính; nuôi con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi; ly hôn, huỷ việc kết hôn trái pháp luật, công nhận việc kết hôn; công nhận giám hộ; Tuyên bố hoặc hủy tuyên bố một người mất tích, đã chết, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự.
Khác với hành vi xác nhận, đối với các loại việc hộ tịch này, cơ quan đăng ký hộ tịch chỉ đơn thuần căn cứ quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi chú việc đó vào Sổ hộ tịch. Điểm phân biệt cơ bản giữa hành vi này với nhóm hành vi thứ nhất là nó không làm phát sinh hiệu lực pháp lý, bởi vì bản thân các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã đem lại hiệu lực pháp lý cho các việc đó. - Hành vi ghi (ghi chú) vào Sổ hộ tịch sự kiện khai sinh; kết hôn; ly hôn; hủy việc kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; xác định cha, mẹ, con; nuôi con nuôi; thay đổi hộ tịch; khai tử của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài. Hành vi này khác với nhóm hành vi thứ hai là nó công nhận các sự kiện hộ tịch của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài.
10 - Hành vi xác nhận hoặc ghi vào Sổ hộ tịch các việc hộ tịch khác theo quy định của pháp luật. Đăng ký hộ tịch là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận, ghi vào Sổ các sự kiện hộ tịch của cá nhân nhằm xác định tình trạng nhân thân của cá nhân, tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và thực hiện quản lý về dân cư, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đăng ký, quản lý hộ tịch là việc Nhà nước ghi nhận những sự kiện quan trọng của một đời người từ khi sinh ra đến khi mất đi và có trách nhiệm bảo hộ các quyền nhân thân của cá nhân gắn liền với các sự kiện đó. Trải qua nhiều giai đoạn với những phương pháp và cách thức khác nhau, Nhà nước ta đã ban hành, thay thế, sửa đổi và bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch phù hợp và đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính ở mỗi thời điểm, thể hiện rõ quan điểm, mục đích và những quy định cụ thể về đăng ký và quản lý hộ tịch.
Đăng ký và quản lý hộ tịch có ý nghĩa quan trọng để Nhà nước thực hiện quản lý dân cư và quản lý các mặt kinh tế, xã hội, quốc phòng - an ninh đồng thời tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước công nhận và bảo hộ các quyền nhân thân phi tài sản và quyền nhân thân gắn liền với tài sản của cá nhân. Ở nước ta, việc đăng ký và quản lý hộ tịch có lịch sử lâu đời từ thời phong kiến nhà Trần và các triều đại phong kiến tiếp theo. Tuy nhiên, việc quản lý hộ tịch được thực hiện một cách đầy đủ, khoa học chỉ được bắt đầu từ thời kỳ Pháp thuộc. Điểm nổi bật trong hệ thống đăng ký và quản lý hộ tịch của thời kỳ Pháp thuộc là có một đội ngũ hương chức chuyên làm công tác hộ tịch, gọi là Hộ lại.
Hộ lại là người nắm giữ sổ sách hộ tịch và trực tiếp đăng ký các việc hộ tịch trong địa bàn cấp xã do mình phụ trách. Vì việc quản lý hộ tịch đòi hỏi phải nắm rất kỹ từng người dân, từng gia đình nên chức danh Hộ lại được bổ nhiệm suốt đời (trừ phi bị truất chức do vi phạm), thậm chí được khuyến khích “cha truyền con nối”. Điểm nổi bật thứ hai trong quản lý hộ tịch thời Pháp thuộc là có hệ 11 thống sổ sách hộ tịch (gọi là “sổ bộ”) đầy đủ, khoa học và được bảo quản rất cẩn thận. Hiện nay, một số sổ sách hộ tịch thời Pháp thuộc vẫn còn được lưu giữ tại các thành phố: Hà Nội, Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh, Cần Thơ.
Khái niệm và đặc điểm quản lý nhà nước về hộ tịch Quản lý là một khái niệm được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau. Theo sách "Gốc và Nghĩa từ Việt thông dụng", quản lý là "trông nom, sửa sang, sắp đặt công việc", trong đó "quản" là "coi sóc công việc", "lý" là "sửa sang, sắp đặt công việc". Theo quan niệm của điều khiển học, quản lý là "điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản lý nhằm đạt được những mục đích đã định trước". Quản lý trong xã hội nói chung là quá trình tổ chức điều hành các hoạt động nhằm đạt được những mục tiêu và yêu cầu nhất định dựa trên những quy luật khách quan.
Quản lý được thực hiện bằng tổ chức và quyền uy. Có tổ chức thì mới phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ của những người tham gia hoạt động chung. Có quyền uy thì mới đảm bảo sự phục tùng của cá nhân đối với tổ chức.