CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Cơ sở lý luận về hoạt động đầu tư xây dựng 1.1 Một số khái niệm liên quan đến hoạt động đầu tư xây dựng 1.1 Khái niệm về đầu tư Cho đến nay, trên thế giới và Việt Nam có khá nhiều khái niệm khác nhau về hoạt động đầu tư. Theo tác giả thì một số khái niệm này có thể đứng ở các góc độ khác nhau với các cách tiếp cận khác nhau nên để đưa ra cũng không hoàn toàn giống nhau, khái niệm về hoạt động đầu tư có thể được hiểu như sau: + Khái niệm thường dùng: Hoạt động đầu tư là quá trình sử dụng vốn hoặc các nguồn lực khác nhằm đạt được một hoặc một tập hợp các mục tiêu nào đó. Hoặc thậm chí đơn giản cho rằng: Đầu tư chính là quá trình mà tiền đẻ ra tiền.[4] + Khái niệm thiên về tài sản: Hoạt động đầu tư là quá trình bỏ vốn để tạo ra nguồn lực và tiềm lực sản xuất kinh doanh dưới hình thức các tài sản kinh doanh, đó cũng là quá trình quản trị tài sản để sinh lời.[4] Dưới góc độ là một môn khoa học nghiên cứu những quy luật kinh tế vận động trong lĩnh vực đầu tư thì hoạt động đầu tư được hiểu như sau: “Hoạt động đầu tư là những quá trình hoạt động sử dụng phối hợp các nguồn lực tài chính trong khoảng thời gian nhất định để làm tăng thêm các tài sản vật chất, nguồn nhân lực và trí tuệ để cải thiện mức sống của người dân hoặc để duy trì khả năng hoạt động của các tài sản và nguồn lực nhằm thu về những lợi ích kinh tế - xã hội nhất định”.2 Khái niệm về hoạt động đầu tư xây dựng Hoạt động đầu tư xây dựng là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để tạo ra sản phẩm xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những sản phẩm xây dựng đã có để phục vụ cho nhu cầu phát triển của xã hội và lợi nhuận kinh tế trong khoảng thời gian nhất định. Theo Điểm 20, Điều 3, Luật Xây dựng năm 2014 đưa ra khái niệm hoạt động 7 đầu tư xây dựng như sau: “Hoạt động đầu tư xây dựng là quá trình liên quan đến việc bỏ vốn để thực hiện đến các hoạt động xây dựng, là quá trình tiến hành các hoạt động xây dựng gồm xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng”.2 Phân loại hoạt động đầu tư xây dựng Trong công tác quản lý và kế hoạch hóa hoạt động đầu tư, các nhà kinh tế phân loại hoạt động đầu tư theo các tiêu thức khác nhau.
Mỗi tiêu thức phân loại đáp ứng những nhu cầu quản lý và nghiên cứu kinh tế khác nhau. Những tiêu thức phân loại hoạt động đầu tư xây dựng thường được sử dụng là:[4;5] + Theo đối tượng đầu tư có: đầu tư cho các đối tượng vật chất để khai thác cho sản xuất và cho các lĩnh vực hoạt động khác, đầu tư cho tài chính như mua cổ phiếu, cho vay… + Theo chủ đầu tư: chủ đầu tư là nhà nước (Đầu tư cho các công trình cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội do vốn của nhà nước), chủ đầu tư là các doanh nghiệp (các doanh nghiệp nhà nước, ngoài nhà nước, độc lập và liên doanh, trong nước và nước ngoài), chủ đầu tư là các cá thể riêng lẻ…. + Theo nguồn vốn trên phạm vi quốc gia, hoạt động đầu tư được chia thành 3 loại hình nguồn vốn: Nguồn vốn ngân sách nhà nước, nguồn vốn nhà nước ngoài ngân sách và nguồn vốn khác; + Theo cơ cấu đầu tư: đầu tư theo các ngành kinh tế, đầu tư theo các vùng lãnh thổ, đầu tư theo các thành phần kinh tế; + Theo góc độ tái sản xuất tài sản cố định có: đầu tư xây dựng mới (xây dựng, mua sắm tài sản cố định loại mới), đầu tư lại (thay thế, cải tạo tài sản cố định hiện có)… + Theo góc độ trình độ kỹ thuật có: đầu tư theo chiều rộng và đầu tư theo chiều sâu, đầu tư theo tỷ trọng vốn đầu tư cho các thành phần mua sắm trang thiết bị, xây lắp và chi phí đầu tư khác. + Theo thời đoạn kế hoạch có: đầu tư ngắn hạn, đầu tư trung hạn, đầu tư dài hạn… + Theo vùng lãnh thổ, vùng kinh tế trọng điểm, thành thị hay nông thôn.3 Các đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng Đầu tư xây dựng là một bộ phận của đầu tư phát triển, do vậy nó cũng mang những đặc điểm của đầu tư phát triển, được khái quát như sau: + Hoạt động đầu tư xây dựng đòi hỏi một số lượng lớn về vốn, lao động và vật tư xây dựng.
Nguồn vốn này được phân bổ trong suốt quá trình đầu tư, vì vậy trong quá trình đầu tư cần phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý, đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn, mang lại hiệu quả kinh tế cao. + Hoạt động đầu tư xây dựng rất phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, diễn ra không những ở phạm vi một địa phương mà còn nhiều địa phương. Vì vậy khi tiến hành hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý quá trình đầu tư, bên cạnh đó phải quy định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo được tính tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện đầu tư. + Thời kỳ đầu tư tương đối kéo dài, thời kỳ đầu tư tính từ khi khởi công thực hiện dự án cho đến khi dự án đưa vào hoàn thành để khai thác sử dụng và hoạt động.
Nhiều công trình đầu tư xây dựng có thời gian đầu tư kéo dài hàng chục năm và vài chục năm như công trình thủy điện…Do vốn lớn lại nằm đọng trong suốt quá trình thực hiện đầu tư nên để nâng cao hiệu quả vốn đầu tư nhà nước thường thực hiện phân kỳ đầu tư, bố trí vốn và các nguồn lực tập trung để hoàn thành dứt điểm từng hạng mục công trình. + Thời gian vận hành các kết quả đầu tư thường kéo dài, trong suốt quá trình vận hành các thành quả đầu tư thường chịu sự tác động hai mặt cả tích cực và tiêu cực của nhiều yếu tố tự nhiên, chính trị, kinh tế xã hội. + Các thành quả của hoạt động đầu tư phát triển mà là các công trình xây dựng thường phát huy tác dụng ở ngay tại nơi nó được tạo dựng nên, do đó quá trình thực hiện đầu tư cũng như thời kỳ vận hành các công trình đầu tư chịu ảnh hưởng lớn của các nhân tố về tự nhiên, kinh tế xã hội, vùng địa phương. + Quá trình đầu tư xây dựng có độ rủi ro cao, do quy mô vốn đầu tư xây dựng 9 lớn, thời gian đầu tư thường kéo dài và thời gian vận hành các kết quả đầu tư cũng kéo dài nên mức độ rủi ro của hoạt động đầu tư phát triển thường cao.
Rủi ro đầu tư do nhiều nguyên nhân, trong đó từ phía các nhà đầu tư, chất lượng sản phẩm kém, chất lượng sản phẩm không đạt yêu cầu, giá nguyên vật liệu tăng, giá bán sản phẩm giảm, công suất thấp.2 Cơ sở lý luận về công tác quản lý Nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước 1.1 Khái niệm quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm về nguồn vốn ngân sách nhà nước Theo Luật Đầu tư công định nghĩa: “Nguồn vốn ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Nguồn vốn ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân”.2 Khái niệm về công tác quản lý nhà nước nói chung Công tác quản lý nhà nước có bản chất là sự tác động, chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý, do vậy, công tác QLNN luôn chứa đựng nhiều nội dung phong phú, đa dạng. Nhưng nhìn chung là có các yếu tố cơ bản là: Xã hội, chính trị, tổ chức, quyền uy và yếu tố thông tin.
Trong đó 2 yếu tố đầu là yếu tố xuất phát, yếu tố mục đích chính trị của quản lý; còn ba yếu tố sau là yếu tố biện pháp, kỹ thuật và nghệ thuật quản lý. Từ các nhận định trên, có thể đưa ra định nghĩa công tác quản lý nhà nước như sau: Công tác quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực Nhà nước do các cơ quan Nhà nước tiến hành đối với tất cả mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội, trên tất cả các mặt đời sống xã hội bằng cách sử dụng (lập pháp, hành pháp, tư pháp) để 10 thực thi quyền lực Nhà nước thông qua các văn bản quy phạm pháp luật nhằm mục tiêu phục vụ lợi ích chung của cả cộng đồng, duy trì ổn định, an ninh trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển theo một định hướng thống nhất của Nhà nước.3 Khái niệm công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư nói chung là tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng mục tiêu vào quá trình đầu tư của bộ máy quản lý nhà nước (bao gồm các quá trình, các quan hệ kinh tế - xã hội trong đầu tư xây dựng từ bước xác định dự án đầu tư để thực hiện đầu tư và cả quá trình đưa dự án vào khai thác sử dụng) nhằm mong muốn đạt mục tiêu đã định nhằm đảm bảo hướng các ý chí và hành động của chủ thể kinh tế vào mục tiêu chung trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật khách quan và quy luật đặc thù của đầu tư.