Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nhà nước về công tác lưu trữ đóng vai trò then chốt trong việc bảo vệ bí mật nhà nước, gìn giữ di sản văn hóa và phục vụ hiệu quả công tác quản lý điều hành kinh tế xã hội. Giai đoạn 2011 - 2016 đánh dấu bước chuyển mình mang tính lịch sử của ngành lưu trữ Việt Nam khi Luật Lưu trữ năm 2011 chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2012. Tại tỉnh Ninh Thuận – địa phương bao gồm 7 đơn vị hành chính cấp huyện và 65 xã, phường, thị trấn – việc triển khai thể chế lưu trữ mới vừa là cơ hội chuẩn hóa quy trình, vừa đặt ra nhiều thách thức gay gắt về nguồn lực và hạ tầng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ thực trạng quản lý nhà nước về lưu trữ trên địa bàn tỉnh còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: hệ thống văn bản chỉ đạo chưa đồng bộ, tình trạng tài liệu tồn đọng tích đống kéo dài qua nhiều năm chưa được chỉnh lý, và đặc biệt là sự thiếu hụt nghiêm trọng hệ thống kho lưu trữ chuyên dụng đạt chuẩn. Mục tiêu cụ thể của công trình là làm rõ cơ sở lý luận, khảo cứu toàn diện hoạt động quản lý nhà nước về công tác lưu trữ tại tỉnh Ninh Thuận giai đoạn 2011 - 2016, từ đó hoạch định hệ thống giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu lực quản lý cho giai đoạn tiếp theo.

Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi trực tiếp đánh giá quy trình quản lý đối với 596 cơ quan, tổ chức thuộc nguồn nộp lưu tài liệu vào Lưu trữ lịch sử tỉnh. Kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở khoa học để chính quyền địa phương hoàn thiện thể chế, nâng cao chỉ số cải cách hành chính và phát huy giá trị của hơn 422 mét giá tài liệu hình thành qua các thời kỳ lịch sử.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý hành chính nhà nước và lý thuyết quản lý tài liệu lưu trữ hiện đại, kết hợp mô hình vòng đời tài liệu nhằm kiểm soát văn bản từ khâu hình thành, sử dụng hiện hành tại văn thư đến khi giao nộp vào lưu trữ lịch sử hoặc tiêu hủy hợp pháp. Luận văn vận dụng sâu sắc 3 nguyên tắc nền tảng được quy định tại Điều 3 Luật Lưu trữ năm 2011: Nhà nước thống nhất quản lý tài liệu Phông lưu trữ quốc gia Việt Nam; hoạt động lưu trữ được thực hiện thống nhất theo quy định pháp luật; và tài liệu lưu trữ phải được thống kê định kỳ, chặt chẽ.

Khung lý thuyết của công trình làm sáng tỏ 5 khái niệm cốt lõi:

  1. Tài liệu lưu trữ: Vật mang tin có giá trị thực tiễn, khoa học, lịch sử được lựa chọn để bảo quản vĩnh viễn hoặc có thời hạn theo Khoản 3 Điều 2 Luật Lưu trữ năm 2011.
  2. Phông lưu trữ: Toàn bộ khối tài liệu hình thành trong quá trình hoạt động của một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân tiêu biểu.
  3. Quản lý nhà nước về lưu trữ: Sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật của bộ máy hành chính đối với toàn bộ hoạt động nghiệp vụ lưu trữ.
  4. Chỉnh lý tài liệu: Quá trình phân loại, xác định giá trị, biên mục và sắp xếp hồ sơ theo phương pháp khoa học.
  5. Lưu trữ lịch sử và Lưu trữ cơ quan: Hai cấp độ tổ chức lưu giữ tài liệu tương ứng với mức độ hoàn thành nhiệm vụ hiện hành và giá trị lưu trữ vĩnh viễn.

Nghiên cứu phân định rõ 2 cấu phần chính của công tác lưu trữ là quản lý nhà nước về thể chế, chính sách và các hoạt động sự nghiệp tác nghiệp nghiệp vụ chuyên môn.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu tiếp cận nguồn dữ liệu thứ cấp phong phú từ hệ thống văn bản chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Thuận, Sở Nội vụ, Chi cục Văn thư - Lưu trữ, tiêu biểu như Báo cáo số 54/BC-UBND, Báo cáo số 1719/UBND-VX và Báo cáo số 896/BC-SNV cùng hệ thống số liệu kiểm kê thực tế tại các sở, ban, ngành.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Luận văn tiến hành khảo sát toàn diện 100% trên toàn bộ 7 đơn vị hành chính cấp huyện gồm 1 thành phố và 6 huyện, đồng thời lấy mẫu đại diện từ 40 cơ quan chuyên môn cấp tỉnh thuộc danh mục 596 đơn vị nguồn nộp lưu. Phương pháp chọn mẫu chỉ định toàn bộ được áp dụng cho các cơ quan quản lý đầu ngành và chọn mẫu phân tầng đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, xã, phường trên địa bàn.

Phương pháp phân tích dữ liệu bao gồm:

  • Phương pháp lịch sử: Phân tích tiến trình vận động của công tác quản lý lưu trữ trong mốc thời gian 5 năm, từ năm 2011 đến năm 2016.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp thể chế: Mổ xẻ 15 văn bản pháp quy và văn bản hướng dẫn nghiệp vụ do địa phương ban hành để đánh giá tính tương thích với quy định của Trung ương.
  • Phương pháp thống kê mô tả: Định lượng khối lượng tài liệu, tỷ lệ hồ sơ tích đống, diện tích kho tàng và cơ cấu cán bộ.

Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này nhằm bảo đảm tính khách quan, đo lường chính xác các chỉ tiêu định lượng và nhận diện chân thực bức tranh quản lý lưu trữ tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hệ thống thể chế quản lý lưu trữ tại tỉnh Ninh Thuận từng bước được thiết lập và kiện toàn. Sau khi Chi cục Văn thư - Lưu trữ được thành lập theo Quyết định số 1887/QĐ-UBND, Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Quyết định số 2100/QĐ-UBND và Quyết định số 747/QĐ-UBND nhằm chuẩn hóa Danh mục nguồn nộp lưu vào Lưu trữ lịch sử tỉnh. Danh mục này xác định chính xác 596 cơ quan, đơn vị thuộc diện nộp lưu, bao gồm 40 cơ quan cấp tỉnh, 7 Ủy ban nhân dân cấp huyện, 9 cơ quan ngành dọc Trung ương đóng trên địa bàn, 14 hội đặc thù, 6 doanh nghiệp nhà nước và 520 đơn vị trực thuộc các sở, ban, ngành và huyện.

Thứ hai, khối lượng tài liệu hình thành tại các cơ quan cấp huyện rất lớn nhưng phân bố không đồng đều và tiềm ẩn nguy cơ hư hỏng. Thống kê tại 7 đơn vị hành chính cấp huyện ghi nhận tổng cộng 422,35 mét giá tài liệu. Trong đó, huyện Ninh Phước chiếm tỷ trọng lớn nhất với 146 mét giá, tương đương khoảng 34,56% tổng khối lượng cấp huyện; thành phố Phan Rang - Tháp Chàm quản lý 65,2 mét giá, chiếm 15,44%; huyện Ninh Hải lưu giữ 80 mét giá, chiếm 18,94%; huyện Thuận Nam đạt 60 mét giá, chiếm 14,21%; huyện Bác Ái có 30 mét giá, chiếm 7,10%; huyện Ninh Sơn đạt 21,15 mét giá, chiếm 5,01%; và huyện Thuận Bắc có 20 mét giá, chiếm 4,73%.

Thứ ba, hầu hết các kho lưu trữ cấp huyện chỉ lưu trữ duy nhất 1 phông là Phông Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong khi tài liệu của các phòng chuyên môn chưa được giao nộp tập trung. Tỷ lệ tài liệu tồn đọng, tích đống chưa qua chỉnh lý tại các cơ quan trong tỉnh ước tính chiếm hơn 60%, dẫn đến tình trạng tra cứu thủ công mất nhiều thời gian và gây lãng phí diện tích bảo quản.

Thảo luận kết quả

Khi trực quan hóa dữ liệu trên biểu đồ cột phân bố mét giá tài liệu tại 7 đơn vị cấp huyện và bảng cơ cấu 596 nguồn nộp lưu, có thể thấy rõ sự mất cân đối sâu sắc giữa khối lượng tài liệu thực tế hình thành và năng lực tiếp nhận của các cơ quan lưu trữ. Nguyên nhân cốt lõi là do tỉnh Ninh Thuận chưa có Kho lưu trữ chuyên dụng. Mặc dù Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Quyết định số 2686/QĐ-UBND ngày 31/10/2016 phê duyệt dự án kho lưu trữ chuyên dụng tỉnh, nhưng việc triển khai xây dựng thực tế chưa hoàn tất, khiến Trung tâm Lưu trữ lịch sử tỉnh không có đủ diện tích để thu thập tài liệu từ 40 sở, ban, ngành.

Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ làm công tác lưu trữ tại các cơ quan cấp huyện và 65 xã, phường chủ yếu là kiêm nhiệm, tỷ lệ cán bộ có trình độ chuyên môn đúng ngành Lưu trữ học ước tính đạt dưới 35%. Điều này dẫn đến tình trạng lập hồ sơ công việc hiện hành bị xem nhẹ, tài liệu để phân tán tại các phòng làm việc của chuyên viên.

So sánh với các nghiên cứu tương đồng tại tỉnh Bắc Giang năm 2014 và tỉnh Quảng Bình năm 2015, kết quả nghiên cứu tại Ninh Thuận cho thấy những rào cản chung mang tính phổ biến ở các tỉnh miền Trung và miền núi: thiếu hụt kinh phí chỉnh lý, kho tàng tạm bợ và chế độ đãi ngộ đối với người làm công tác lưu trữ chưa thỏa đáng. Điều này khẳng định việc ban hành Đề án giải quyết tài liệu tồn đọng giai đoạn 2012 - 2019 theo Quyết định số 442/QĐ-UBND là hướng đi hoàn toàn đúng đắn nhưng đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính quyết liệt hơn.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm tháo gỡ các rào cản và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về lưu trữ tại tỉnh Ninh Thuận, nghiên cứu đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Đẩy nhanh tiến độ đầu tư cơ sở hạ tầng kho tàng: Ủy ban nhân dân tỉnh cùng Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Xây dựng cần ưu tiên bố trí nguồn vốn ngân sách để khởi công và hoàn thành công trình Kho lưu trữ chuyên dụng tỉnh theo Quyết định số 2686/QĐ-UBND. Mục tiêu cụ thể là đến năm 2020 đưa vào vận hành kho chuyên dụng với dung lượng bảo quản tối thiểu 3.000 mét giá tài liệu, bảo đảm tiếp nhận 100% hồ sơ đến hạn nộp lưu từ 596 đơn vị trên địa bàn.

  2. Triển khai dứt điểm Đề án giải quyết tài liệu tồn đọng: Chi cục Văn thư - Lưu trữ chủ trì, phối hợp với 40 sở, ban, ngành và 7 Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện nghiêm túc Quyết định số 442/QĐ-UBND. Phấn đấu trong lộ trình 2018 - 2020 hoàn thành phân loại, chỉnh lý dứt điểm 100% khối lượng tài liệu tích đống từ năm 2011 trở về trước, tiến hành thẩm định và tiêu hủy tài liệu hết giá trị để giải phóng 30% đến 40% diện tích kho bảo quản tạm thời.

  3. Chuẩn hóa và nâng cao năng lực đội ngũ nhân sự: Sở Nội vụ xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng định kỳ hàng năm cho 100% công chức, viên chức văn thư, lưu trữ tại 7 huyện và 65 xã, phường. Đặt mục tiêu đến năm 2022 nâng tỷ lệ cán bộ phụ trách lưu trữ có văn bằng chuyên ngành từ dưới 35% lên trên 80%, bảo đảm mỗi cơ quan cấp tỉnh và cấp huyện bố trí ít nhất 1 biên chế chuyên trách.

  4. Ứng dụng công nghệ thông tin và số hóa tài liệu: Sở Thông tin và Truyền thông phối hợp Sở Nội vụ triển khai phần mềm quản lý văn bản đồng bộ với hệ thống lưu trữ điện tử theo định hướng Quy hoạch số 172/QĐ-UBND. Mục tiêu giai đoạn 2018 - 2025 thực hiện số hóa tối thiểu 50% khối lượng hồ sơ, tài liệu lưu trữ lịch sử có giá trị bảo quản vĩnh viễn, xây dựng cơ sở dữ liệu tra cứu trực tuyến phục vụ người dân và doanh nghiệp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị cho 4 nhóm đối tượng chính sau:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và lãnh đạo chính quyền địa phương: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Nội vụ, Chi cục Văn thư - Lưu trữ tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thể tham khảo mô hình tổ chức bộ máy, phương thức quản lý 596 đơn vị nguồn nộp lưu và cách thức xây dựng các đề án giải quyết tài liệu tồn đọng cấp tỉnh.

  2. Cán bộ, công chức làm công tác văn thư - lưu trữ: Công chức phụ trách văn phòng tại 7 huyện, thành phố và 65 xã, phường, thị trấn có thể sử dụng luận văn như cẩm nang nghiệp vụ để chuẩn hóa quy trình lập hồ sơ công việc, phân loại phông, thống kê 422 mét giá tài liệu và bàn giao hồ sơ lưu trữ theo chuẩn quy định.

  3. Giảng viên và nhà nghiên cứu chuyên ngành: Các nhà khoa học thuộc lĩnh vực Lưu trữ học, Quản trị văn phòng và Quản lý công có nguồn dữ liệu thực chứng tin cậy về tiến trình thực thi Luật Lưu trữ năm 2011 trong giai đoạn 5 năm tại một địa phương Nam Trung Bộ.

  4. Học viên cao học và sinh viên đại học: Người học chuyên ngành Khoa học Xã hội và Nhân văn có thể sử dụng luận văn làm tài liệu mẫu mực về phương pháp kết hợp nghiên cứu lịch sử, khảo cứu văn bản quy phạm pháp luật và thống kê mô tả trong khoa học hành chính.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao việc xây dựng kho lưu trữ chuyên dụng là yêu cầu cấp bách nhất tại Ninh Thuận?
Do toàn tỉnh có 596 cơ quan thuộc nguồn nộp lưu nhưng chưa có kho lưu trữ chuyên dụng đạt chuẩn kỹ thuật, dẫn đến việc hơn 40 cơ quan cấp tỉnh không thể bàn giao tài liệu vĩnh viễn vào lưu trữ lịch sử, gây nguy cơ xuống cấp, thất lạc tài liệu và quá tải diện tích kho tạm thời tại các cơ quan.

Luật Lưu trữ năm 2011 đã thay đổi căn bản thẩm quyền nộp lưu tài liệu cấp huyện như thế nào?
Theo quy định của Luật Lưu trữ năm 2011 có hiệu lực từ ngày 01/01/2012, cấp huyện không còn tổ chức Lưu trữ lịch sử độc lập. Toàn bộ tài liệu có giá trị bảo quản vĩnh viễn tại 7 đơn vị hành chính cấp huyện của tỉnh Ninh Thuận thuộc diện phải giao nộp tập trung về Trung tâm Lưu trữ lịch sử tỉnh.

Khối lượng tài liệu lưu trữ tại 7 huyện của tỉnh Ninh Thuận phân bố ra sao?
Tổng khối lượng ghi nhận là 422,35 mét giá tài liệu. Trong đó huyện Ninh Phước chiếm tỷ lệ cao nhất với 146 mét giá, tiếp theo là huyện Ninh Hải 80 mét giá, thành phố Phan Rang - Tháp Chàm 65,2 mét giá, huyện Thuận Nam 60 mét giá, huyện Bác Ái 30 mét giá, huyện Ninh Sơn 21,15 mét giá và thấp nhất là huyện Thuận Bắc với 20 mét giá.

Mục tiêu cốt lõi của Đề án theo Quyết định số 442/QĐ-UBND giai đoạn 2012 - 2019 là gì?
Đề án đặt mục tiêu giải quyết dứt điểm tình trạng tài liệu tích đống chưa qua chỉnh lý hình thành từ năm 2011 trở về trước tại các cơ quan thuộc tỉnh, tiến hành phân loại khoa học, lập mục lục hồ sơ và tiêu hủy an toàn tài liệu hết giá trị để bảo vệ bí mật nhà nước.

Đâu là nguyên nhân chính khiến công tác lưu trữ tại 65 xã, phường của Ninh Thuận còn hạn chế?
Nguyên nhân chủ yếu là do công chức phụ trách văn thư, lưu trữ cấp xã phải kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ chuyên môn khác nhau, thiếu sự tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu theo Thông tư số 14/2011/TT-BNV, cùng với nguồn kinh phí và trang thiết bị bảo quản hồ sơ tại cơ sở còn rất hạn hẹp.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thể chế pháp lý về quản lý nhà nước đối với công tác lưu trữ cấp tỉnh theo tinh thần Luật Lưu trữ năm 2011.
  • Khảo cứu thực chứng và định lượng thành công thực trạng phân bố 422,35 mét giá tài liệu tại 7 đơn vị hành chính cấp huyện và xác lập bức tranh tổng thể của 596 cơ quan nguồn nộp lưu.
  • Nhận diện chính xác 3 rào cản căn bản: sự thiếu hụt kho lưu trữ chuyên dụng, tình trạng tài liệu tồn đọng chiếm trên 60% và cơ cấu nhân sự phần lớn là kiêm nhiệm.
  • Đề xuất đồng bộ 4 giải pháp chiến lược bao gồm hoàn thiện hạ tầng, chỉnh lý tài liệu dứt điểm, chuẩn hóa nhân sự và đẩy mạnh số hóa theo Quy hoạch số 172/QĐ-UBND.
  • Cung cấp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc phục vụ công tác hoạch định chính sách lưu trữ và bảo tồn di sản tài liệu của tỉnh Ninh Thuận đến năm 2020 và tầm nhìn 2030.

Lộ trình tiếp theo trong giai đoạn 2018 - 2025 đòi hỏi các cấp chính quyền tỉnh Ninh Thuận cần tập trung nguồn lực hoàn tất kho lưu trữ chuyên dụng và triển khai nền tảng lưu trữ điện tử. Các nhà quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể tiếp cận trọn vẹn mô hình này để áp dụng hiệu quả vào công cuộc chuyển đổi số công tác lưu trữ trong giai đoạn hiện nay.