Chương I: CO SO KHOA HOC VE QUAN LY NHA NUOC DOI VOI CAC DỰ ÁN XAY DUNG CO BAN TU NGAN SACH NHA NUOC CHO CO SO HA TANG CAP HUYEN 1. Tổng quan về đầu tư các dự án xây dựng cơ bản cho cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm đầu tr Đầu tư là một khái niệm có nội hàm rất rộng. Tuỳ theo phạm vi nghiên cứu mà hình thành nên những khái niệm khác nhau về đầu tư và vốn đầu tư, với mỗi phạm vi đầu tư lại có một loại vốn đầu tư tương ứng.
Theo nghĩa rộng, đầu tư cô nghĩa là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại dé tiến hành các hoạt động nào đó nhằm đem lại cho nhà đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai mà kết quả này thường phải lớn hơn các chỉ phí về các nguồn lực đã bỏ ra. Nguồn lực bỏ ra có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là tài sản vật chất khác hoặc là sức lao động. Sự biểu hiện bằng tiền của tất cả các nguồn lực đã bỏ ra trên đây gọi là vốn đầu tư. Các kết qua dat được có thể là tài sản vật chất, tải sản trí tuệ, nguồn nhân lực tăng thêm,.
[12,tr17] Những kết quả của đầu tư đem lại là sự tăng thêm tài sản tài chính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường sá, của cải vật chất khác), tài sản trí tuệ (trình độ văn hoá, chuyên môn, khoa học, kỹ thuật,.) của người dân. Các kết quả đạt được của đầu tư đem lại góp phần tăng thêm năng lực sản xuất của xã hội. Theo nghĩa hẹp, đầu tư chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nhà đầu tư hoặc xã hội kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được kết qua do. [12, tr17] Đầu tư có hai loại là đầu tư trực tiếp (người bỏ vốn trực tiếp tham gia quản lý, điều hành quá trình thực hiện và vận hành kết quả đầu tư) và đầu tư gián tiếp (người bỏ vốn không trực tiếp tham gia quản lý, điều hành quá trình thực hiện và vận hành kết quả đầu tư) Như vậy, nếu xem xét trên góc độ đầu tư thì đầu tư là những hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện có để làm tăng thêm các tài sản vật chất, nguồn nhân lực và trí tuệ dé cải thiện mức sống của dân cư hoặc để duy trì khả năng hoạt động của các tài sản và nguồn lực sẵn có.
Đầu tư xây dựng cơ bản a) Khải niệm Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng cơ sở KT-XH có tính chất xây dựng. Đây là một loại hình đầu tư, trong đó việc bỏ vốn được xác định rõ và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm xây dựng công trình: đó là cơ sở vật chất kỹ thuật hoặc kết cấu hạ tầng của nền kinh tế như hệ thống: giao thông vận tải, hồ đập thủy lợi, trường học, bệnh viện. mà lợi nhuận của nó phục vụ cho mọi người, mọi ngành trong xã hội [20, tr7] Hoạt động đầu tư cơ bản thực hiện bằng cách tiễn hành xây dựng để tạo ra các tài sản cố định được gọi là đầu tư XDCB. Đầu tư XDCB là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực KT-XH, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau.
Đầu tư XDCB trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản có định cho nền kinh tế. Đầu tư XDCB là hoạt động có vai trò quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quan trọng làm thay đổi chuyển dịch cơ cấu kinh tế quốc dân của mỗi quốc gia, thúc đây sự tăng trưởng và phát triển kinh tế đất nước theo hướng CNH, HĐH. b) Đặc điểm + Đầu tư XDCB là một hình thức đầu tư, nó là một hoạt động bỏ vốn, do vậy quyết định đầu tư trước hết là quyết định tài chính, thể hiện ở các chỉ tiêu: Tổng mức đầu tư, nguồn, cơ cấu tài chính, khả năng hoàn vốn. Đầu tư XDCB là một hoạt động có tính lâu dai, kết quả của đầu tư XDCB là những sản phẩm có giá trị lớn.
Có những dự án kéo dài hàng chục năm, đây là một điểm khác biệt so với những loại hình đầu tư khác. Do tính chất lâu dài nên phải trù liệu dự tính được những thay đổi đến quá trình thực hiện dự án. Do công trình thường rất lớn, nên người sử dụng không thể “mua” ngay công trình một lúc mà phải “mua” từng phần (từng hạng mục hay bộ phận công trình hoàn thành). Việc cấp vốn đầu tư XDCB phải phù hợp với đặc điểm này được thể hiện qua việc chủ đầu tư tạm ứng cho nhà thầu trong quá trình thi công xây lắp.
+ Sản phẩm đầu tư XDCB có tính đơn chiếc, nên chỉ phí cho mỗi sản phẩm là khác nhau. Đây là một đặc điểm cần lưu ý trong quá trình quản lý vốn đầu tư. Quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình phải đựa vào dự toán chi phí đầu tư xác định cho từng công trình. + Đầu tư XDCB là hoạt động mang tính rủi ro cao do thời gian đầu tư dai, hoạt động phụ thuộc nhiều vào điều kiện thiên nhiên.
Đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước a) Khái niệm ngân sách nhà nước NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN được phân chia thành hai hệ thống NSTW và NSĐP (bao gồm ngân sách cấp tỉnh và cấp xã), gắn với quyền hạn và trách nhiệm các cấp hành chính được phân công, phân cấp trong hệ thống bộ máy nhà nước. Xét về mặt bản chất, sự phân định ngân sách thành các cấp ngân sách mang tính tương đối so với tính thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ và cân đối tông thé trên phạm vị toàn quốc gia của NSNN. NSNN là vốn thuộc sở hữu nhà nước được hình thành từ các khoản thu NSNN bao gồm: thu từ thuế, phi, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, nhằm phục vụ nhu cầu chỉ tiêu 10 của nhà nước như: chỉ cho hoạt động bộ máy nhà nước, chi đầu tư phát triển, chỉ trả nợ, viện trợ.
b) Sự cần thiết của đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước Thứ nhất, đầu tư để có phương tiện, công cụ thực hiện những ý tưởng, đường lối của mình. Nhà nước cần có bộ máy làm việc dé cai trị xã hội theo ý đồ của mình, nên Nhà nước nào cũng phải đầu tư bộ máy. Vậy để có bộ máy thì phải có cơ sở hạ tầng, công trình trụ sở để hoạt động, để có cai trị, để xã hội thực hiện theo ý tưởng, đường lối của mình. Nhà nước đầu tư để hoàn thành trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước đối với nhân dân, như việc xoá đói giảm nghèo, cải thiện môi trường sinh thái, phòng chống dịch bệnh, phát triển giáo dục phổ thông, bảo tồn văn hoá dân tộc.
Nhà nước nào cũng là “công cụ” của dân, do dân và vì dân. Dân đóng thuế, dân giao việc công, Nhà nước phải làm. Muốn làm được việc công, Nhà nước phải có phương tiện. Muốn có phương tiện để thực thi công vụ, Nhà nước phải đầu tư.
Đó là tất cả những gì gắn kết thành một xã hội, trong đó Nhà nước là tổ chức đứng đầu. Thứ hai, tạo ra cơ sở vật chất, kỹ thuật cho sự phát triển KT-XH Việc Nhà nước xây dựng hạ tầng cơ sở KT-XH với những quốc lộ, nhà ga, bến cảng biển, sân bay, đường sắt.chính là để giúp xã hội phát triển, xã hội công bằng, văn minh c) Đặc điểm và vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước - Đặc điểm: Ngoài các đặc điểm chung của đầu tư XDCB như đòi hỏi nguồn vốn lớn, khê đọng lâu dài, thời gian thực hiện lâu và chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố trong quá trình thực hiện, hoạt động đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN còn có một số đặc điểm riêng như sau: + Là khoản chỉ tích lũy hay đầu tư phát triển cho nền kinh tế. Chỉ NSNN đầu tư trực tiếp hạ tầng KT-XH làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố 11 định, gia tăng giá trị tài sản có định cho nền kinh tế quốc dân. Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc Nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng hạ tầng KT- XH như giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục.
+ Quy mô và cơ cấu chỉ đầu tư XDCB của NSNN không có định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển KT-XH của Nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Theo kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hóa, quy mô chi NSNN đầu tư XDCB chiếm tý lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội. Ở giai đoạn này, do khu vực tư nhân còn yếu, trong khi chính sách thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên Nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ NSNN để tạo đà cho tiến trình CNH, HĐH. Đi cùng với sự gia tăng quy mô thì cơ cấu chỉ đầu tư cũng rất đa dạng đề đáp ứng nhu cầu thực tiễn đặt ra như chỉ hỗ trợ, chi thực hiện chương trình mục tiêu KT-XH.
+ Chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN phải gắn chặt chỉ thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chỉ đầu tư với chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí đề duy tu, sửa chữa, bảo đưỡng các tài sản công đã được đầu tư. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa 2 nhóm chỉ tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, không tính đến hiệu quả khai thác.