Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số 9.03) với đề tài "Quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn Nhà nước ở Việt Nam" được tác giả Đào Chí Thành Nhân thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia năm 2023, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Trang Thị Tuyết và TS. Đặng Thị Hà.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Quá trình đô thị hóa tại Việt Nam diễn ra với tốc độ nhanh chóng. Theo thống kê của Bộ Xây dựng, tính đến tháng 12/2021, cả nước có 869 đô thị (gồm 2 đô thị loại đặc biệt, 22 đô thị loại I, 32 đô thị loại II, 48 đô thị loại III, 91 đô thị loại IV và 674 đô thị loại V). Đến tháng 6/2022, tỷ lệ đô thị hóa đạt khoảng 41% với quy mô dân số đô thị xấp xỉ 36,2 triệu người. Sự gia tăng dân số và mở rộng không gian đô thị kéo theo nhu cầu cấp nước sinh hoạt đô thị đến năm 2020 lên mức 9,4 - 9,6 triệu $\text{m}^3/\text{ngày}$ và lượng nước thải cần xử lý tương ứng đạt xấp xỉ 7 triệu $\text{m}^3/\text{ngày}$. Nhu cầu vốn đầu tư cho hệ thống cấp thoát nước đô thị giai đoạn 2016-2020 ước tính lên tới 10,2 tỷ USD.

Thực tế cho thấy nguồn vốn đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước ở Việt Nam chủ yếu dựa vào vốn nhà nước (bao gồm ngân sách nhà nước và nguồn hỗ trợ phát triển chính thức - ODA), chiếm khoảng 2/3 tổng vốn đầu tư toàn ngành; trong khi đó, nguồn vốn tư nhân còn rất hạn chế, riêng lĩnh vực thoát nước gần như không thu hút được khu vực tư nhân. Bên cạnh áp lực về vốn, công tác đầu tư xây dựng từ vốn nhà nước đang bộc lộ nhiều hạn chế: thất thoát, lãng phí, hiệu quả đầu tư thấp, nhiều dự án dở dang hoặc hoàn thành nhưng không đưa vào khai thác sử dụng. Nguyên nhân chủ quan xuất phát từ công tác quản lý nhà nước: hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn mâu thuẫn, chồng chéo; các tiêu chuẩn, quy chuẩn quy hoạch, thiết kế, thi công chưa bám sát thực tế; chính sách tài chính về giá nước và phí thoát nước chưa khuyến khích đầu tư; năng lực cán bộ quản lý còn hạn chế; quy trình khảo sát, lập, thẩm định, phê duyệt dự án, dự toán và nghiệm thu thanh toán còn nhiều sai phạm.

Về mặt học thuật, khung lý thuyết về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị chưa được nghiên cứu toàn diện và hệ thống hóa. Các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận dưới góc độ kỹ thuật công trình hoặc quản trị nội bộ doanh nghiệp. Do cấp thoát nước mang tính chất dịch vụ công ích phi lợi nhuận với nguồn vốn chủ đạo từ nhà nước, việc xây dựng cơ sở khoa học và thực tiễn để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này là một khoảng trống nghiên cứu cấp thiết.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước tại Việt Nam; từ đó đề xuất các quan điểm, định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo, hướng tới nâng cao hiệu quả đầu tư công và đẩy mạnh xã hội hóa hạ tầng kỹ thuật đô thị.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Xây dựng và hoàn thiện khung lý thuyết về đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị và quản lý nhà nước đối với hoạt động này bằng nguồn vốn nhà nước; làm rõ khái niệm, sự cần thiết, nguyên tắc, chức năng, nội dung quản lý và xác lập hệ thống tiêu chí đánh giá; đồng thời tổng hợp kinh nghiệm quốc tế để rút ra bài học cho Việt Nam.
  2. Phân tích tình hình đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước từ vốn nhà nước tại Việt Nam về quy mô vốn, cơ cấu nguồn vốn và hiệu quả đầu tư qua các giai đoạn.
  3. Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước tại Việt Nam dựa trên hệ thống tiêu chí đã xác lập; chỉ rõ những kết quả đạt được, các hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
  4. Đề xuất phương hướng, hệ thống giải pháp khả thi và xác định các điều kiện tiên quyết (kinh phí, nhân lực, cơ sở vật chất, thể chế) nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước tại Việt Nam.

Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu

  • Giả thuyết nghiên cứu: Việc thực thi đồng bộ các giải pháp về hoàn thiện bộ máy quản lý, hoàn thiện khung pháp lý, nâng cao chất lượng công tác kế hoạch hóa định hướng đầu tư, tổ chức thực hiện hiệu quả các chính sách đầu tư xây dựng cơ bản và tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát sẽ góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước, giảm thiểu thất thoát, lãng phí, đáp ứng nhu cầu sinh hoạt của cư dân đô thị và hướng tới mục tiêu phát triển bền vững, bảo vệ môi trường.
  • Các câu hỏi nghiên cứu:
    1. Hoạt động đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước có những đặc trưng gì và những đặc trưng đó tác động như thế nào đến công tác quản lý nhà nước?
    2. Nhà nước cần thực hiện những nội dung quản lý nào để nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị, và những nhân tố nào tác động đến kết quả quản lý trong bối cảnh đô thị hóa?
    3. Hiện trạng đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước tại Việt Nam giai đoạn 2007-2020 diễn ra như thế nào về quy mô, nguồn vốn và cơ cấu vốn?
    4. Thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước tại Việt Nam có những ưu điểm, hạn chế gì và nguyên nhân do đâu?
    5. Quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này cần được hoàn thiện theo những phương hướng, giải pháp nào và cần những điều kiện gì để triển khai trên thực tế?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước.
    • Chủ thể quản lý: Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về cấp thoát nước từ Trung ương (Chính phủ, các bộ, ngành liên quan) đến chính quyền đô thị cấp tỉnh.
    • Khách thể quản lý: Các tổ chức thực hiện hoạt động đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước.
    • Công cụ quản lý: Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và các cơ chế chính sách liên quan.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Nội dung: Tập trung vào hệ thống sản xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch; hệ thống thoát nước và xử lý nước thải tại các khu dân cư đô thị tập trung theo phân loại đô thị của Chính phủ (không nghiên cứu thủy lợi, đê điều nông thôn). Vốn nhà nước được xác định gồm 3 nguồn: (1) Ngân sách nhà nước; (2) Vốn vay ODA; (3) Vốn của doanh nghiệp nhà nước. Hoạt động đầu tư xây dựng tập trung vào 2 giai đoạn: Chuẩn bị đầu tư (định hướng, chủ trương, quyết định đầu tư) và Thực hiện đầu tư (thiết kế, đấu thầu, thi công, giám sát chất lượng). Quản lý nhà nước tiếp cận qua 5 khía cạnh: tổ chức bộ máy và nhân sự; quy hoạch và kế hoạch; văn bản quy phạm pháp luật; cơ chế chính sách; thanh tra, kiểm tra, giám sát.
    • Không gian: Trên phạm vi toàn bộ lãnh thổ Việt Nam.
    • Thời gian: Dữ liệu thứ cấp và thực tiễn được thu thập chủ yếu từ năm 2007 đến năm 2020 (năm 2007 là mốc ban hành Nghị định 117/2007/NĐ-CP và Nghị định 88/2007/NĐ-CP), định hướng nghiên cứu đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tổng quan khoảng 50 công trình nghiên cứu, bài báo khoa học, báo cáo chuyên ngành trong nước và quốc tế, phân chia thành 3 nhóm hướng nghiên cứu chính:

Các hướng nghiên cứu trước đây

  1. Nghiên cứu về kết cấu hạ tầng đô thị, hệ thống cấp thoát nước và xử lý nước thải:

    • Vụ Kết cấu hạ tầng và Đô thị - Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2012): Bài tham luận chỉ ra vốn đầu tư cơ sở hạ tầng chiếm 24,5% tổng đầu tư xã hội (~9% GDP), trong đó nguồn gốc ngân sách chiếm 65%. Về hiện trạng năm 2010, cả nước có 420 hệ thống cấp nước tập trung (công suất thiết kế 6,2 triệu $\text{m}^3/\text{ngày-đêm}$, phục vụ 76% dân số đô thị), 8 đô thị có trạm xử lý nước thải tập trung (công suất 315.000 $\text{m}^3/\text{ngày-đêm}$). Thất thoát nước sạch bình quân 30%, riêng TP. Hồ Chí Minh là 39%.
    • Nguyễn Tấn Hiệp (2014): Nghiên cứu trên Tạp chí Xây dựng đánh giá đặc thù hệ thống thoát nước chung của đô thị Việt Nam hình thành từ hàng trăm năm trước, xuống cấp và thiếu chắp vá, gây ngập úng tại TP. Hồ Chí Minh (>100 điểm ngập) và Hà Nội (>30 điểm ngập).
    • Bộ Y tế, WHO và UNICEF (2012): Báo cáo đánh giá cả nước có 68 công ty cấp nước đô thị với công suất thiết kế 5,9 triệu $\text{m}^3/\text{ngày}$ nhưng công suất thực tế chỉ đạt 4,5 triệu $\text{m}^3/\text{ngày}$ (77%). Thoát nước chỉ xử lý được 10% lượng nước thải đô thị tại 6 thành phố (Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng, Đà Lạt, Buôn Ma Thuột, Hạ Long).
    • Bộ Xây dựng và JICA (2015): Khảo sát 5 thành phố trực thuộc Trung ương cho thấy 55 nhà máy xử lý nước sạch đạt độ bao phủ 79,4%, tỷ lệ thất thoát nước bình quân 27,1%. Cả nước có 21 nhà máy xử lý nước thải vận hành với tổng công suất xấp xỉ 460.000 $\text{m}^3/\text{ngày}$ (lớn nhất là Bình Hưng: 141.000 $\text{m}^3/\text{ngày}$).

  2. Nghiên cứu về hoạt động đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị:

    • Athena Infonomics India Pvt Ltd (2012): Khảo sát 28 đô thị tại Ấn Độ với thời gian cấp nước trung bình 3,3 giờ/ngày; phân tích 18 dự án PPP và các rào cản cơ chế hợp đồng EPC, BOT.
    • Bộ Tài nguyên nước Trung Quốc (2017): Báo cáo giai đoạn 2011-2015 nước này đầu tư 1.772,5 tỷ NDT cho hạ tầng nước, vốn nhà nước chiếm 87,1% (Trung ương 907,8 tỷ NDT, địa phương 864,7 tỷ NDT), kết hợp các mô hình BOT, TOT, BT và PPP.
    • Phạm Khánh Vân (2010): Phân tích phân bổ ODA ngành nước giai đoạn 2001-2010 tại Việt Nam theo vùng (ĐBSCL chiếm 15,55% và 11,62% qua 2 đợt; Đông Nam Bộ chiếm 16,67%; Duyên hải miền Trung chiếm 6,82%; Đông Bắc Bộ 8,99%; Bắc Trung Bộ 8,72%), chỉ ra sự thiếu đồng bộ về thể chế và chi phí giao dịch cao.
    • Quyết định 1196/QĐ-TTg (2014) của Thủ tướng Chính phủ: Phê duyệt Đề án huy động nguồn lực đầu tư cấp thoát nước và xử lý chất thải rắn, định hướng ưu tiên vốn nhà nước làm vốn đối ứng ODA và bù giá dịch vụ.
    • Tạp chí Đấu thầu (2015): Trích dẫn tính toán của WB về thiệt hại 780 triệu USD/năm (1,3% GDP) do vệ sinh kém tại Việt Nam; chỉ rõ rào cản PPP do giá nước thấp và phí thoát nước chỉ thu bằng 10% giá nước sạch.
    • Nguyễn Minh Hải, Hoàng Anh (báo chuyên ngành): Nêu nhu cầu 10,2 tỷ USD vốn đầu tư (3,3 tỷ USD cho cấp nước, 6,9 tỷ USD cho thoát nước); phân tích trường hợp Nhà máy xử lý nước thải Cần Thơ quy mô 500 tỷ đồng (ODA Đức 10,4 triệu Euro) xây dựng kéo dài gần 10 năm dẫn đến lạc hậu công nghệ.

  3. Nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước:

    • OECD (2018): Ước tính tổn thất toàn cầu do an ninh nguồn nước là 260 tỷ USD/năm; nhu cầu đầu tư đến 2030 cần bổ sung khoảng 1,7 ngàn tỷ USD.
    • Ik-Chang Choi và Hio-Jung Shin (2017), Hiệp hội Nước Hàn Quốc (2016): Khái quát cải cách giá nước tại Hàn Quốc (bù đắp chi phí tăng từ 80%), vai trò của K-water, nâng tỷ lệ phủ nước máy từ 18% (1962) lên 98% (2012) và xử lý nước thải từ 30% (1987) lên 91% (2012).
    • Ủy ban Hạ tầng kỹ thuật công cộng Singapore - PUB (2012): Bài học về định giá thu hồi toàn bộ chi phí, áp thuế lũy tiến 30-45% và đầu tư R&D.
    • Nguyễn Thị Ngọc Dung (2012), Nguyễn Công Thành (2014), Nguyễn Mạnh Hải (2017), Tuấn Dũng (2018): Đánh giá sự thiếu vắng bộ phận chuyên quản tại Sở Xây dựng/Sở Giao thông công chính; 3 khoảng trống về pháp lý, thể chế tổ chức và năng lực cán bộ; thực trạng cung ứng dịch vụ công ích thoát nước tại Hà Nội, Đà Nẵng, Bắc Ninh chủ yếu qua đặt hàng thay vì đấu thầu; ô nhiễm amoni và kim loại nặng tại các trạm nước ngầm Hà Nội (Pháp Vân, Hạ Đình, Tương Mai).
    • Đức Hùng (2016) và cơ quan kiểm toán: Phản ánh các sai phạm chỉ định thầu, đội vốn tại dự án cấp nước KKT Vũng Áng (Hà Tĩnh) từ 1.850 tỷ lên hơn 4.000 tỷ đồng; vi phạm lập, thẩm định dự toán tại dự án ODA 232,38 triệu USD gồm 14 tiểu dự án.

Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết

Từ việc tổng quan tài liệu, luận án xác định 5 khoảng trống chính cần giải quyết:

  1. Thiếu các nghiên cứu tiếp cận hệ thống cấp thoát nước dưới giác độ kinh tế học công cộng và khoa học quản lý công, đa số công trình trước đây chỉ thuần túy về mặt kỹ thuật công nghệ.
  2. Chưa có công trình phân định rành mạch hoạt động đầu tư từ nguồn vốn nhà nước (ngân sách, ODA, vốn doanh nghiệp nhà nước) trong lĩnh vực cấp thoát nước đô thị với các nguồn vốn tư nhân.
  3. Chưa xây dựng được khung lý thuyết tổng thể, có tính hệ thống về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước.
  4. Thiếu vắng hệ thống tiêu chí khoa học nhằm đo lường, đánh giá hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng ngành nước đô thị.
  5. Chưa đề xuất được hệ thống giải pháp chính sách vĩ mô đồng bộ gắn liền với bối cảnh thể chế, điều kiện phân cấp quản lý và thực trạng tài chính công tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

  • Đầu tư xây dựng: Luận án tiếp cận khái niệm theo giáo trình Quản trị dự án đầu tư (Nguyễn Xuân Thủy, 2003) và Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014, xác định đầu tư xây dựng là quá trình bỏ vốn nhằm tạo lập, duy trì, cải tạo và phát triển tài sản cố định thông qua các công trình xây dựng.
  • Phân loại đô thị: Vận dụng Luật Quy hoạch Đô thị số 30/2009/QH12 và Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13, phân chia đô thị Việt Nam thành 6 loại (Đặc biệt, I, II, III, IV, V) dựa trên 5 tiêu chí cơ bản: chức năng, quy mô dân số, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp và trình độ phát triển cơ sở hạ tầng.
  • Hệ thống cấp nước đô thị: Dựa theo Nghị định 117/2007/NĐ-CP và giáo trình chuyên ngành, hệ thống bao gồm: công trình thu nước (nước mặt, nước ngầm), trạm bơm cấp I, nhà máy/công trình xử lý làm sạch, bể chứa điều hòa, trạm bơm cấp II và mạng lưới đường ống truyền dẫn, phân phối.
  • Hệ thống thoát nước đô thị: Bao gồm mạng lưới cống thu gom, chuyển tải nước mưa, nước thải sinh hoạt, nước thải công nghiệp và các nhà máy, trạm xử lý nước thải tập trung trước khi xả ra nguồn tiếp nhận.
  • Khung nội dung quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng bằng vốn nhà nước: Gồm 5 trụ cột:
    1. Tổ chức bộ máy quản lý và phát triển nguồn nhân lực.
    2. Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chương trình mục tiêu.
    3. Xây dựng, ban hành và thực thi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
    4. Ban hành các cơ chế, chính sách tài chính, giá, phí và thu hút nguồn lực.
    5. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát đầu tư.
+-----------------------------------------------------------------------------------+
| KHUNG PHÂN TÍCH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐTXD CẤP THOÁT NƯỚC ĐÔ THỊ BẰNG VỐN NHÀ NƯỚC |
+-----------------------------------------------------------------------------------+
| 1. Bộ máy quản lý & Nhân lực (Phân công, phân cấp, năng lực thực thi)             |
| 2. Quy hoạch & Kế hoạch (Định hướng đầu tư, danh mục dự án, cân đối nguồn vốn)   |
| 3. Hệ thống pháp luật & Quy chuẩn (Tiêu chuẩn kỹ thuật, trình tự thủ tục đầu tư)   |
| 4. Chính sách tài chính & Giá/Phí (Khung giá nước, giá dịch vụ thoát nước, PPP)    |
| 5. Thanh tra, Kiểm tra & Giám sát (Kiểm toán dự toán, giám sát chất lượng, tiến độ)|
+-----------------------------------------------------------------------------------+

Phương pháp nghiên cứu

  • Phương pháp luận: Sử dụng phép biện chứng duy vật và chủ nghĩa duy vật lịch sử của Triết học Mác - Lênin; kết hợp lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế, kinh tế học vi mô, vĩ mô và khoa học chính sách công.
  • Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp (Thống kê): Thu thập các báo cáo, niên giám thống kê, số liệu chính thức giai đoạn 2007-2020 từ Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ và Hội Cấp thoát nước Việt Nam.
  • Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp: Tính toán quy mô vốn, tốc độ tăng trưởng, tỷ trọng cơ cấu nguồn vốn qua các năm; so sánh đối chiếu giữa mục tiêu quy hoạch và kết quả thực hiện thực tế; đánh giá mức độ tương thích giữa văn bản pháp lý và hoạt động thực thi.
  • Phương pháp điều tra xã hội học (Dữ liệu sơ cấp):
    • Thiết kế phiếu khảo sát đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng công trình cấp thoát nước.
    • Phát ra 100 phiếu, thu về 92 phiếu hợp lệ tại 5 địa phương đại diện cho các vùng kinh tế - xã hội: Hà Nội, Tuyên Quang, Thanh Hóa, Đắk Lắk và TP. Hồ Chí Minh.
    • Đối tượng khảo sát gồm cán bộ quản lý, nhân viên chuyên môn tại các doanh nghiệp ngành nước và người dân trực tiếp thụ hưởng dịch vụ tại các đô thị trên.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học trong và ngoài nước liên quan đến đề tài theo 3 nhóm nội dung chính: thực trạng hạ tầng cấp thoát nước đô thị, hoạt động đầu tư xây dựng hạ tầng nước và công tác quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng ngành nước. Tác giả chỉ ra rằng các nghiên cứu trước đây đã cung cấp bức tranh tổng thể về hạ tầng kỹ thuật nhưng chủ yếu dừng lại ở góc độ kỹ thuật công trình, chưa tiếp cận sâu dưới góc độ quản lý công và tài chính công đối với nguồn vốn nhà nước. Chương này xác định rõ 5 khoảng trống tri thức và định hình mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án.

Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn Nhà nước

Chương 2 luận giải các khái niệm cơ bản về đầu tư xây dựng, phân loại đô thị theo Nghị quyết 1210/2016/UBTVQH13, cấu trúc hệ thống cấp nước và thoát nước đô thị. Luận án làm rõ đặc thù của hoạt động đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước bằng vốn nhà nước: tính thâm dụng vốn, thời gian thu hồi vốn dài, suất sinh lời tài chính thấp nhưng mang lại ngoại ứng tích cực to lớn về xã hội và môi trường.

Tác giả xây dựng khung nội dung quản lý nhà nước qua 5 trụ cột và xác lập hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước (tỷ lệ giải ngân, mức độ bảo đảm tiến độ, chất lượng công trình, mức độ thất thoát lãng phí, mức độ bao phủ dịch vụ). Đồng thời, chương này phân tích kinh nghiệm quản lý đầu tư hạ tầng nước tại Trung Quốc (quỹ phát triển hạ tầng, phân bổ ngân sách Trung ương - địa phương), Hàn Quốc (cơ chế định giá bù đắp chi phí, vai trò của K-water), Singapore (công nghệ lọc, định giá lũy tiến và thuế bảo tồn nước) và Ấn Độ (hợp đồng PPP), từ đó rút ra các bài học về hoàn thiện khung pháp lý và chính sách tài chính cho Việt Nam.

Tiêu chí phân loại đô thị Đô thị loại đặc biệt / Loại I Đô thị loại II / Loại III Đô thị loại IV / Loại V
Cấp hành chính phổ biến Thành phố trực thuộc TƯ / TP thuộc tỉnh Thành phố thuộc tỉnh / Thị xã Thị xã / Thị trấn
Tiêu chuẩn cấp nước sinh hoạt 150 - 180 lít/người/ngày 120 - 150 lít/người/ngày 80 - 100 lít/người/ngày
Độ bao phủ dịch vụ cấp nước 90% - 100% 80% - 90% 60% - 70%
Yêu cầu xử lý nước thải Hệ thống thu gom và xử lý tập trung Từng bước xây dựng trạm tập trung Thu gom tự nhiên, xử lý sơ bộ

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn Nhà nước ở Việt Nam

Chương 3 tập trung phân tích thực trạng giai đoạn 2007-2020. Về hiện trạng đầu tư, quy mô công suất cấp nước tăng nhanh nhưng phân bổ không đồng đều, tỷ lệ thất thoát nước sạch bình quân còn ở mức cao (~27% - 30%). Nguồn vốn thực hiện đầu tư xây dựng chủ yếu vẫn dựa vào ngân sách nhà nước và vốn vay ODA (chiếm khoảng 2/3 tổng mức đầu tư), trong khi khu vực tư nhân chiếm tỷ trọng nhỏ.

Về thực trạng quản lý nhà nước, luận án phân tích chi tiết theo 5 nội dung:

  1. Bộ máy quản lý: Cơ cấu tổ chức phân tán giữa Bộ Xây dựng (quản lý kỹ thuật hạ tầng đô thị), Bộ Tài nguyên và Môi trường (quản lý tài nguyên nước và môi trường xả thải), Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và UBND cấp tỉnh. Tại cấp địa phương, Sở Xây dựng thiếu cán bộ chuyên trách chuyên sâu về cấp thoát nước.
  2. Quy hoạch, kế hoạch: Nhiều quy hoạch thiếu tính đồng bộ giữa nhà máy xử lý và hệ thống mạng lưới đường ống truyền tải, dẫn đến tình trạng nhà máy xây xong không phát huy hết công suất.
  3. Văn bản quy phạm pháp luật: Thiếu sự thống nhất giữa Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản dưới luật (Nghị định 117/2007/NĐ-CP, Nghị định 88/2007/NĐ-CP, Nghị định 124/2011/NĐ-CP).
  4. Chính sách giá và tài chính: Khung giá nước sạch theo Thông tư 88/2012/TT-BTC và sau này là Thông tư 44/2021/TT-BTC còn mang nặng tính trợ cấp, chưa tính đúng tính đủ chi phí khấu hao và vận hành. Giá dịch vụ thoát nước chỉ thu ở mức 10% giá nước sạch, không đủ bù đắp chi phí vận hành bảo dưỡng hệ thống.
  5. Thanh tra, kiểm tra: Phát hiện nhiều sai phạm về đội vốn, kéo dài thời gian thi công, sai lệch dự toán và phê duyệt tổng mức đầu tư (dẫn chứng tại dự án cấp nước Vũng Áng, dự án thoát nước Cần Thơ và dự án ODA 232,38 triệu USD). Kết quả khảo sát 92 phiếu tại 5 địa phương xác nhận sự cần thiết phải cải cách cơ chế quản lý và kiểm soát chất lượng dự án.
Nội dung quản lý nhà nước Kết quả đạt được Hạn chế, bất cập chính
Tổ chức bộ máy Hình thành hệ thống quản lý từ Trung ương đến cấp tỉnh Phân tán nhiều đầu mối bộ ngành; địa phương thiếu bộ phận chuyên quản
Quy hoạch & Kế hoạch Ban hành Định hướng phát triển cấp thoát nước đến 2025 Thiếu đồng bộ giữa nhà máy cấp/xử lý với mạng lưới đường ống
Hệ thống pháp luật Ban hành Nghị định 117/2007/NĐ-CP, Nghị định 88/2007/NĐ-CP Quy định mâu thuẫn, tiêu chuẩn kỹ thuật chậm cập nhật
Chính sách tài chính Ban hành khung giá nước sạch (TT 88/2012, TT 44/2021) Giá nước chưa tính đủ chi phí; phí thoát nước (10%) quá thấp, không hút vốn tư nhân
Thanh tra, giám sát Nhận diện nhiều sai phạm dự toán, đấu thầu, giải ngân Tình trạng chậm tiến độ, đội vốn, công trình dở dang còn phổ biến

Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn Nhà nước ở Việt Nam

Chương 4 dự báo xu hướng đô thị hóa, xác định mục tiêu phát triển cấp thoát nước đô thị đến năm 2025, 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 theo các quyết định của Thủ tướng Chính phủ; tính toán nhu cầu vốn giai đoạn 2021-2025. Trên cơ sở đó, luận án đề xuất 6 nhóm giải pháp vĩ mô:

  1. Hoàn thiện thể chế và tổ chức bộ máy: Thống nhất đầu mối quản lý nhà nước về ngành nước, kiện toàn phòng ban chuyên môn tại các Sở Xây dựng địa phương; rà soát, sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật nhằm xóa bỏ chồng chéo.
  2. Đổi mới chính sách tài chính và cơ chế giá: Ban hành lộ trình tính đúng, tính đủ chi phí sản xuất vào giá tiêu thụ nước sạch; chuyển đổi phí thoát nước thành giá dịch vụ thoát nước và xử lý nước thải với mức thu đảm bảo bù đắp chi phí vận hành, bảo dưỡng.
  3. Nâng cao chất lượng quy hoạch và kế hoạch hóa đầu tư: Tích hợp quy hoạch cấp thoát nước vào quy hoạch tổng thể phát triển đô thị; ưu tiên phân bổ vốn đầu tư công làm vốn mồi đối ứng ODA và xây dựng các công trình đầu mối lớn.
  4. Đẩy mạnh mô hình hợp tác công tư (PPP) và xã hội hóa: Thiết lập cơ chế chia sẻ rủi ro, bảo đảm quyền lợi hợp pháp của nhà đầu tư tư nhân trong các dự án BOT, BOO, BT ngành nước.
  5. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán, giám sát đầu tư: Kiểm soát chặt chẽ các khâu thẩm định dự án, lập dự toán, đấu thầu và nghiệm thu quyết toán; công khai minh bạch thông tin dự án.
  6. Phát triển nguồn nhân lực và ứng dụng khoa học công nghệ: Đào tạo nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ thẩm định, quản lý dự án; áp dụng công nghệ số và hệ thống thông tin địa lý (GIS) trong quản lý mạng lưới đường ống.

Kết quả và những đóng góp mới

Những đóng góp mới về mặt lý luận và học thuật

  1. Luận án đã hệ thống hóa và xây dựng khung lý thuyết toàn diện về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, bao gồm: khái niệm, đặc điểm kinh tế - kỹ thuật, nguyên tắc, 5 nội dung quản lý và các nhân tố ảnh hưởng.
  2. Luận án thiết lập hệ thống tiêu chí khoa học đánh giá hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng công trình cấp thoát nước sử dụng nguồn vốn công.

Những đóng góp mới về mặt thực tiễn

  1. Luận án phác họa bức tranh toàn cảnh về hoạt động đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị tại Việt Nam giai đoạn 2007-2020; làm rõ cơ cấu nguồn vốn (vốn nhà nước chiếm 2/3 nhu cầu), chỉ ra sự mất cân đối nghiêm trọng giữa đầu tư cấp nước và thoát nước, đồng thời phân tích nguyên nhân dẫn tới thất thoát, lãng phí và suy giảm hiệu quả sử dụng vốn nhà nước.
  2. Luận án chỉ rõ các điểm nghẽn thể chế trong quản lý nhà nước: sự phân tán đầu mối quản lý giữa các bộ ngành, sự bất cập của cơ chế định giá nước sinh hoạt và giá dịch vụ thoát nước không đủ bù đắp chi phí vận hành.
  3. Luận án đề xuất hệ thống giải pháp vĩ mô đồng bộ, trong đó nhấn mạnh giải pháp đột phá về tái cấu trúc chính sách giá nước và chuyển đổi phí dịch vụ thoát nước thành giá dịch vụ môi trường nhằm tạo nguồn thu tái đầu tư và thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của luận án:
    • Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khu vực đô thị (từ đô thị loại V đến đô thị loại đặc biệt), không mở rộng sang hệ thống cấp nước và xử lý chất thải sinh hoạt tại khu vực nông thôn hoặc các công trình thủy lợi, nông nghiệp.
    • Phạm vi hoạt động đầu tư xây dựng tập trung chủ yếu vào Giai đoạn 1 (Chuẩn bị đầu tư) và Giai đoạn 2 (Thực hiện đầu tư), chưa đi sâu vào toàn bộ chu trình khai thác vận hành thương mại chi tiết sau đầu tư.
    • Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát mẫu gồm 92 phiếu tại 5 địa phương (Hà Nội, Tuyên Quang, Thanh Hóa, Đắk Lắk, TP. Hồ Chí Minh); mặc dù có tính đại diện theo vùng miền nhưng dung lượng mẫu khảo sát chuyên gia còn ở mức khiêm tốn.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo:
    • Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang mối liên kết vùng trong cấp thoát nước liên tỉnh và lưu vực sông.
    • Nghiên cứu sâu hơn về cơ chế định giá dịch vụ thoát nước và xử lý nước thải đối với từng loại hình đô thị đặc thù.
    • Khảo sát thực nghiệm với cỡ mẫu lớn hơn tại các đô thị loại IV và loại V để hoàn thiện mô hình quản lý phân cấp cho chính quyền cơ sở.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách: Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài nguyên và Môi trường có thể tham khảo các đề xuất sửa đổi cơ chế phân cấp quản lý, khung giá tiêu thụ nước sạch và quy định về giá dịch vụ thoát nước đô thị.
  • Chính quyền địa phương và Ban Quản lý dự án: UBND cấp tỉnh, các Sở Xây dựng và các ban quản lý dự án hạ tầng đô thị có thể vận dụng khung tiêu chí đánh giá và quy trình giám sát nhằm hạn chế sai lệch dự toán, đội vốn và chậm tiến độ thi công.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học: Cung cấp tài liệu tham khảo hệ thống về quản lý công, kinh tế đô thị và quản lý dự án đầu tư công trong các chương trình đào tạo sau đại học chuyên ngành Quản lý công, Quản lý kinh tế và Quản lý đô thị.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án xác định nguồn vốn nhà nước đầu tư cho cấp thoát nước đô thị gồm những nguồn nào và đáp ứng bao nhiêu nhu cầu thực tế?

Luận án xác định nguồn vốn nhà nước đầu tư cho hệ thống cấp thoát nước đô thị bao gồm 3 nguồn chính: (1) Vốn ngân sách nhà nước; (2) Vốn vay từ nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); (3) Vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước. Nguồn vốn này chỉ đáp ứng được khoảng 2/3 tổng nhu cầu vốn đầu tư của toàn ngành, phần còn lại phụ thuộc vào các nguồn huy động khác nhưng tỷ trọng khu vực tư nhân tham gia còn rất thấp.

2. Những bất cập lớn nhất trong cơ chế định giá nước sạch và giá dịch vụ thoát nước tại Việt Nam được luận án chỉ ra là gì?

Luận án chỉ ra rằng giá nước sạch sinh hoạt quy định theo khung giá của cơ quan nhà nước còn mang nặng tính bao cấp xã hội, chưa tính đúng, tính đủ các chi phí sản xuất, hao mòn tài sản và chi phí tài chính của nhà đầu tư. Đối với lĩnh vực thoát nước, việc thu phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sinh hoạt chỉ ở mức 10% giá nước sạch là quá thấp, không đủ chi trả chi phí duy tu, vận hành nhà máy xử lý nước thải, dẫn đến việc không thể thu hồi vốn và làm triệt tiêu động lực đầu tư của khu vực tư nhân.

3. Phương pháp điều tra khảo sát sơ cấp được luận án triển khai như thế nào?

Tác giả đã phát ra 100 phiếu khảo sát và thu về 92 phiếu hợp lệ tại 5 địa phương đại diện cho các vùng địa lý và đặc trưng phát triển kinh tế - xã hội khác nhau: Hà Nội, Tuyên Quang, Thanh Hóa, Đắk Lắk và TP. Hồ Chí Minh. Đối tượng tham gia khảo sát bao gồm cán bộ quản lý, nhân viên kỹ thuật tại các doanh nghiệp cấp thoát nước và cư dân đô thị đang trực tiếp sử dụng dịch vụ.

4. Luận án đã đúc rút những kinh nghiệm quốc tế nào để tham khảo cho Việt Nam?

Luận án phân tích 4 mô hình quốc tế tiêu biểu: (1) Trung Quốc về việc thành lập quỹ đặc biệt phát triển hạ tầng nước và kết hợp ngân sách Trung ương - địa phương; (2) Hàn Quốc về lộ trình định giá bù đắp toàn bộ chi phí và giao doanh nghiệp K-water vận hành tập trung; (3) Singapore về định giá phản ánh đầy đủ chi phí khan hiếm nước kết hợp thuế lũy tiến 30-45% và đầu tư công nghệ R&D; (4) Ấn Độ về bài học lựa chọn hình thức hợp đồng PPP (BOT, EPC, Hợp đồng quản lý) phù hợp với năng lực quản trị.

5. Những giải pháp trọng tâm nào được luận án đề xuất nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước trong lĩnh vực này?

Luận án đề xuất 6 nhóm giải pháp: kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý thống nhất đầu mối; hoàn thiện khung pháp lý và quy chuẩn kỹ thuật; đổi mới cơ chế định giá nước và giá dịch vụ thoát nước theo hướng bù đắp chi phí; nâng cao chất lượng quy hoạch đồng bộ giữa trạm xử lý và mạng lưới truyền dẫn; hoàn thiện chính sách thu hút đầu tư PPP; siết chặt công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán dự toán và chất lượng thi công.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Đào Chí Thành Nhân đã giải quyết một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước đô thị bằng vốn nhà nước tại Việt Nam. Bằng việc kết hợp phương pháp phân tích dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2007-2020 và khảo sát thực chứng tại 5 địa phương, công trình đã làm rõ các điểm nghẽn về thể chế, sự phân tán bộ máy, bất cập trong cơ chế định giá dịch vụ và tình trạng thất thoát vốn đầu tư công. Hệ thống các giải pháp vĩ mô được đề xuất trong luận án có giá trị ứng dụng thực tiễn cao, đóng góp cơ sở khoa học quan trọng cho việc hoàn thiện thể chế quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước và thúc đẩy xã hội hóa hạ tầng kỹ thuật đô thị tại Việt Nam trong giai đoạn đến năm 2030 và tầm nhìn 2050.