Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức Chương 2: Thực trạng quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức tại tỉnh Hủa Phăn, nước CHDCND Lào Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức tại tỉnh Hủa Phăn 7 CHƯ NG 1: C SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGUỒN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC 1. Một số vấn đề lý luận về hỗ tr phát triển chính thức (ODA) 1. Khái niệm về ODA Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA: Official Develoment Assistance) là nguồn vốn vay hỗ trợ các nước kém phát triển và đang phát triển để phát triển kinh tế- xã hội, trong đó phần vốn viện trợ không hoàn lại tối thiểu là 25%. Lịch sử ra đời của nguồn vốn vay ODA bắt đầu sau chiến tranh thế giới thứ hai.
Để hỗ trợ đồng minh của mình tái thiết đất nước, Mỹ thực hiện kế hoạch Marshall hỗ trợ các nước đồng minh sau chiến tranh. Đến những năm 1970, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc đề nghị các nước tài trợ dành ra một khoản 0,7% GNP để tạo nguồn viện trợ cho các nước nghèo. Ngày nay, ODA đã trở thành một nguồn tài trợ lớn cho nhiều nước nghèo, các nước đang phát triển. Nghiên cứu về ODA đã được thực hiện bởi nhiều nhà nghiên cứu và mỗi tổ chức đưa ra định nghĩa về ODA không thống nhất với nhau.
Điểm thống nhất với nhau giữa các định nghĩa là về mức hỗ trợ không hoàn lại tối thiểu là 25% mới được gọi là ODA. Đầu thập niên 1970, OECD đưa ra định nghĩa đầu tiên về ODA như sau “ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%” (OECD, 1972). [9; tr 21] 8 Tại Việt Nam theo quy định của nghị định số 16/2016/NĐ-CP, Chính phủ Việt Nam coi ODA là hoạt động hợp tác và phát triển giữa nhà nước Việt Nam với nhà tài trợ nước ngoài, bao gồm: Chính phủ nước ngoài, tổ chức quốc tế, tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia, tổ chức chính phủ được chính phủ nước ngoài ủy quyền.
Các hình thức cung cấp ODA bao gồm (a) ODA không hoàn lại, (b) ODA cho vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25%.[1; Điều 3, khoản mục 23] Như vậy, quan niệm về ODA có thể được định nghĩa khác nhau nhưng đều thống nhất với nhau ở khía cạnh yếu tố viện trợ không hoàn lại phải đạt ít nhất 25%. Có thể định nghĩa vốn ODA như sau “Nguồn vốn vay hỗ tr chính thức (ODA) là các nguồn vốn hỗ tr của các nhà tài tr nước ngoài có tính chất ưu đãi có hoàn lại hoặc không hoàn lại, trong đó phần vốn hỗ tr không hoàn lại phải chiếm ít nhất 25%”. Đặc điểm của ODA Bản chất của ODA là nguồn vay hỗ trợ phát triển có ưu đãi đối với nước tiếp nhận nhằm phát triển kinh tế - xã hội trong dài hạn và giảm nghèo. Ngoài yếu tố về ưu đãi, hỗ trợ nguồn vốn ODA còn gắn với các mục đích chính trị trong ngắn hạn của tổ chức, nhà nước tài trợ.
Thứ nhất, ODA là nguồn vốn hỗ trợ tăng trưởng dài hạn và giảm nghèo cho các nước kém phát triển và đang phát triển. Với mục đích giúp các nước kém phát triển và đang phát triển có nguồn vốn đầu tư cho các dự án phát triển xã hội dài hạn nguồn vốn ODA thường hướng tới trợ giúp các nước thúc đẩy tăng trưởng trong dài hạn và giảm nghèo. ODA cũng có tính chất đầu tư, tức là đem lại cả lợi ích cho bên hỗ trợ và bên nhận hỗ trợ. Do có tính chất đầu tư nên các nguồn vốn vay ODA thường được sử dụng vào các mục đích sau: Đi u chỉnh hoàn thiện cơ cấu kinh tế.
Đối với những nước kém phát triển nguồn vốn ODA có thể được sử dụng đề bù đắp cho thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế. Điều này giúp cho việc quản lý ngân sách trong giai đoạn cải cách hệ thống tài chính hay chuyển đổi hệ thống kinh tế tốt hơn. 9 Tăng nguồn vốn trong nước để chính phủ các nước kém phát triển, đang phát triển có thể thực hiện các chương trình đầu tư quốc gia, đặc biệt là hệ thống đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế, tạo tiền đề cho việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo hiệu ứng cho các khu vực vốn tư nhân, đầu tư trực tiếp nước ngoài phát triển. Cải thiện chất lư ng cuộc sống của người dân các nước kém phát triển và đang phát triển thông qua các chương trình hỗ trợ giảm nghèo, cải cách giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường,.
Tr giúp chính phủ các nước nhận hỗ trợ thực hiện các chương trình nghiên cứu tổng hợp nhằm hoạch định chính sách hay cung cấp thông tin cho đầu tư tư nhân qua điều tra khảo sát, đánh giá tình hình kinh tế - xã hội ở nước tiếp nhận ODA. Nhìn chung, ODA có tính chất đầu tư nhưng không sinh lời trực tiếp trong ngắn hạn mà hướng tới các mục tiêu có tính chất dài hạn, khả năng thu hồi vốn chậm nhưng có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo lập môi trường cho sự phát triển của các khu vực đầu tư khác, tăng cường sự hợp tác giữa nước cấp vốn ODA và nước tiếp nhận ODA. Thứ hai, vốn ODA thường kèm theo lợi ích chiến lược và chính trị ngắn hạn từ phía nhà tài trợ. Ngoài các mục tiêu hỗ trợ các nước đang phát triển việc cung cấp ODA của các nước và tổ chức còn có những mục đích riêng khác như (i) lợi ích kinh tế từ khoản vay ODA; (ii) mở rộng hợp tác quốc tế; (iii) mở rộng thị trường xuất khẩu của nước cung cấp ODA thông qua các điều khoản hợp tác và (iv) đảm bảo an ninh, quốc phòng hoặc các mục tiêu chính trị khác.
Các biểu hiện để đạt được các mục tiêu của bên cung cấp ODA thường thông qua các phương thức: Thông qua h p đồng kí kết các nước tiếp nhận phải thực hiện những yêu cầu nhất định theo hướng có l i cho bên viện tr. Xu hướng thế giới cho thấy các nhà tài trợ giảm các khoản viện trợ không hoàn lại và tăng các khoản vay ưu đãi qua các điều kiện ràng buộc với nước tiếp nhận ODA như phải mua sản phẩm, lựa chọn nhà thầu từ nước cung cấp ODA. 10 Vốn ODA có sự phân biệt giữa các nước tiếp nhận cần đáp ứng tiêu chuẩn có tính chất cá nhân từ các nhà tài tr. Chỉ những nước đáp ứng được các yêu cầu của nhà tài trợ mới được đầu tư các dự án ODA.
Ngược lại, các nước không có khả năng đáp ứng các tiêu chuẩn từ nhà tài trợ nhưng thực sự cần vốn hỗ trợ phát triển lại không được thực hiện đầu tư. Với những những hình thức viện tr có tính chất ràng buộc, nước tiếp nhận vay có thể chịu mức lãi suất cao. Chính vì vậy, ngoài nguồn vốn vay có được để đầu tư phát triển, nước tiếp nhận cũng gánh thêm khoản lãi suất cần phải trả cho nước viện trợ. Vấn đề này cũng là một áp lực lớn trong việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA nếu không muốn dẫn tới tình trạng nợ ODA với các dự án không hiệu quả.
Phân loại ODA Phân loại vốn ODA có nhiều cách khác nhau tùy vào từng tiêu chí phân loại. Có bốn cách phân loại chính đối với các hình thức ODA [7; tr 17] a. Phân loại theo phương thức hoàn trả ODA không hoàn lại: Là hình thức cung cấp ODA mà bên nhận tài trợ không phải hoàn trả cho bên tài trợ. Có thể coi viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu của ngân sách Nhà nước, được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấp phát lại cho các nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.
Viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 25% trong tổng số vốn ODA trên Thế giới. Viện trợ không hoàn lại thường được thực hiện dưới các dạng: Hỗ trợ kỹ thuật và viện trợ nhân đạo bằng hiện vật. ODA vay ưu đãi: Nhà tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản tiền, với các điều kiện ưu đãi về lãi suất (thấp hơn lãi suất thị trường), thời gian ân hạn và thời gian trả nợ; hoặc không chịu lãi mà chỉ chịu chi phí dịch vụ. Vay ưu đãi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số vốn vay ODA trên Thế giới, là nguồn thu phụ thêm để bù đắp thâm hụt ngân sách Nhà nước.
ODAvay hỗn h p: Là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mại. 11 Nhìn chung hiện nay các nước cung cấp ODA đang có chiều hướng giảm viện trợ không hoàn lại; tăng hình thức tín dụng ưu đãi và ODA hỗn hợp. Phân loại theo nguồn cung cấp ODA song phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức từ nước này cho nước kia (nước phát triển cho nước đang hoặc kém phát triển) thông qua Hiệp định được ký kết giữa hai Chính phủ. Trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới, phần tài trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn, có khi lên tới 80%, lớn hơn nhiều so với tài trợ đa phương.
ODA đa phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức của một số tổ chức tài chính quốc tế và khu vực như: Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), …hoặc các tổ chức phát triển của Liên hợp quốc như: Chương trình phát triển của Liên Hợp quốc (UNDP), Quỹ nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Tổ chức nông lương thế giới (FAO),…hoặc Liên minh Châu Âu (EU), các tổ chức thuộc Liên minh Châu Âu, và các tổ chức phi chính phủ (NGOs)…cho các nước đang hoặc kém phát triển. Phân loại theo mục đ ch sử dụng ODA Hỗ tr cán cân thanh toán: Là các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ ngân sách của Chính phủ, thường được thực hiện thông qua các dạng: Chuyển giao tiền tệ hoặc hiện vật cho nước nhận ODA; Hỗ trợ nhập khẩu (tài trợ hàng hoá): Chính phủ nước nhận ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các khoản cam kết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ.