CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC , QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.Nhữ ng vấ n đề c hung về Ngâ n s ác h nhà nư ớc 1. Kh¸i niÖm, bản chất vµ chức năng của Ngân sách nhà nước. Trong tiến trình lịch sử, Ngân sách Nhà nước đã xuất hiện và tồn tại từ lâu. Với tư cách là công cụ tài chính rất quan trọng của Nhà nước, Ngân sách Nhà nước ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan là Nhà nước và nền kinh tế hàng hoá - tiền tệ.
Về thực chất Ngân sách Nhà nước là một phạm trù kinh tế - lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Nói một cách khác, sự ra đời của Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá - tiền tệ là những điều kiện cần và đủ cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của Ngân sách Nhà nước. Hai tiền đề nói trên xuất hiện rất sớm trong lịch sử, nhưng thuật ngữ "Ngân sách Nhà nước" lại xuất hiện muộn hơn, vào buổi bình minh của phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa. Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, giai cấp tư sản cần một không gian kinh tế, tài chính thông thoáng cho sự tự do kinh doanh.
Song những quy định về thể chế kinh tế tài chính của giai cấp phong kiến đã cản trở sự tự do kinh doanh của giai cấp tư sản. Chế độ thuế khoá vô lý, tuỳ tiện, chế độ chi tiêu thiếu rõ ràng, rành mạch của giai cấp phong kiến đã gây nên sự phản ứng mạnh mẽ đối với giai cấp tư sản. Vì vậy, họ đấu tranh để có một chế độ thuế khoá theo luật định, đảm bảo tính pháp lý, tính công bằng, đòi hỏi những khoản thu của Nhà nước và những khoản chi tiêu chung của Nhà nước phải được thể chế thành pháp luật và được đại diện của công chúng kiểm soát. Kết quả cuộc đấu tranh của giai cấp tư sản trên lĩnh vực thuế khoá và chi tiêu của Nhà nước đã đưa đến những thay đổi lớn trong quản lý tài chính của Nhà nước và thuật ngữ "Ngân sách Nhà nước" cũng chính thức được sử dụng từ đó để chỉ các khoản thu - chi của Nhà nước được thể chế hoá bằng pháp luật 8 Trong thực tiễn, từ nhiều cách tiếp cận khác nhau mà có khái niệm về Ngân sách Nhà nước, có quan niệm cho rằng: Ngân sách Nhà nước là bản dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm, gọi là năm ngân sách.
Theo Luật Ngân sách Nhà nước của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam sửa đổi năm 2002, có hiệu lực từ năm 2004 thì "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước"[20] Về bản chất của Ngân sách Nhà nước (NSNN), đằng sau các hoạt động thu chi tài chính chứa đựng các quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách. Ngân sách Nhà nước Việt Nam hiện nay bao gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Ngân sách nhà nước có các chức năng cơ bản sau: Chức năng phân phối của ngân sách nhà nước: Đó là phân phối các nguồn lực tài chính, thu nhập mới sáng tạo ra có liên quan đến nhà nước, phần do nhà nước làm chủ sở hữu, gắn liền với khả năng thu, chi, vay mượn của Chính phủ; với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước (quỹ ngân sách nhà nước, quỹ dự trữ tài chính…) và có quan hệ chặt chẽ với các chủ thể khác của nền kinh tế như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân…Phạm vi phân phối ngân sách nhà nước được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên quan tới quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của nhà nước. 9 Chức năng giám đốc của ngân sách nhà nước: Thực hiện việc giám sát, đôn đốc, kiểm tra một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của các đối tượng phân phối ngân sách nhà nước. Thông qua chức năng giám đốc của ngân sách nhà nước, Nhà nước kiểm soát tình hình tài chính vĩ mô bằng các chỉ tiêu cơ bản, chiếm vị trí quan trọng trong hệ thống các chỉ tiêu giám sát tài chính của mỗi quốc gia. Xét theo quá trình quản lý, việc giám đốc ngân sách nhà nước cung cấp thông tin về các cân đối thu, chi ngân sách nhà nước, về thực tế thu chi và tồn quỹ ngân sách nhà nước tại các thời điểm cần thiết, cũng như về thực trạng gánh nặng nợ nhà nước và khả năng thanh toán của Chính phủ… Chức năng giám đốc của ngân sách nhà nước gắn liền với chức năng phân phối ngân sách nhà nước, thông qua phân phối mà thực hiện giám sát, kiểm tra.
Ngược lại, nhờ có kiểm tra, giám sát mà quá trình phân phối ngân sách nhà nước được thực hiện đúng pháp luật, có hiệu quả. Giám đốc ngân sách nhà nước, về nguyên tắc, được thực hiện bởi Nhà nước nhưng trong thực tế, được thực hiện bởi các đại diện chính thức như Quốc hội, Hội đồng nhân dân, các cơ quan có trách nhiệm được nhà nước uỷ quyền như Kiểm toán nhà nước, thanh tra nhà nước. Nội dung thu, chi Ngân sách nhà nước. Thu Ngân sách nhà nước.
Thu NSNN là quá trình Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thoả mãn các nhu cầu chi của Nhà nước. Cùng với sự phát triển về kinh tế- xã hội, thu NSNN ngày càng tăng cả về quy mô và cả về các hình thức động viên. Trong công tác quản lý thu NSNN người ta có thể lựa chọn một số tiêu thức sau để phân loại thu NSNN: + Nếu căn cứ vào phạm vi động viên nguồn thu thì thu NSNN bao gồm: Thu trong nước và thu ngoài nước. Thu trong nước bao gồm tất cả các khoản thu động viên được từ các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và từ các hoạt động khác 10 của các tổ chức, cá nhân trong nước để tập trung vào NSNN.
Thu ngoài nước bao gồm các khoản thu huy động được từ thu nhập quốc dân của nước ngoài để tập trung vào NSNN của một quốc gia. Phương châm xử lý trong huy động nguồn thu vào NSNN ở nước ta hiện nay là: Nguồn thu trong nước giữ vai trò quyết định; nguồn thu ngoài nước có tầm quan trọng đặc biệt. + Nếu căn cứ vào nội dung kinh tế và tính chất phát sinh thì thu NSNN bao gồm: Thu thường xuyên và thu không thường xuyên. Thu thường xuyên bao gồm các khoản thu gắn với việc sử dụng quyền lực của Nhà nước mà có thể động viên được một phần thu nhập của các tổ chức, cá nhân để tập trung vào NSNN.
Những hình thức thu điển hình của thu thường xuyên là thuế, phí, lệ phí. Thu không thường xuyên bao gồm các khoản thu không gắn với quyền lực của Nhà nước, thay vào đó lại phụ thuộc vào uy tín của Nhà nước ở cả trong nước và ngoài nước. Những hình thức thu điển hình của thu không thường xuyên là vay nợ, viện trợ và nhượng bán các tài sản thuộc sở hữu Nhà nước. Chi Ngân sách nhà nước.
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Quy mô chi, cơ cấu chi và các hình thức chi của NSNN ngày càng gia tăng và đa dạng về hình thức. Trong quản lý chi NSNN người ta cũng phải lựa chọn các tiêu thức để phân loại chi. Tiêu thức phổ biến được dùng trong phân loại chi NSNN hiện nay là dựa vào nội dung kinh tế và tính chất phát sinh của các khoản chi; theo đó, số chi NSNN sẽ bao gồm: Chi thường xuyên và chi không thường xuyên.
Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi nhằm đảm bảo các nhu cầu chi cho bộ máy Nhà nước tồn tại và hoạt động. Vì vậy, quy mô của bộ máy Nhà nước như thế nào có ảnh hưởng rất lớn đến số chi NSNN thuộc phạm vi chi thường xuyên. Trong cơ cấu chi NSNN của các quốc gia hiện nay số chi thường xuyên chiếm từ 55% đến 70 % tổng chi NSNN hàng năm của mỗi quốc gia đó. 11 Chi không thường xuyên bao gồm các khoản chi nhằm tạo môi trường hoặc hỗ trợ cho sự phát triển của nền kinh tế.
Khoản chi điển hình của chi không thường xuyên là chi đầu tư XDCB. Bên cạnh đó, thuộc chi không thường xuyên còn có các khoản như: Hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp, tạo lập hoặc bổ sung các quỹ chuyên dùng; chi trả nợ gốc các khoản vay của Chính phủ. Phương châm xử lý các quan hệ phân phối thông qua thu, chi của NSNN ta hiện nay là: Số thu thường xuyên dành để trang trải cho các nhu cầu chi thường xuyên và một phần cho nhu cầu chi đầu tư; toàn bộ số thu không thường xuyên chỉ được phép dành cho nhu cầu chi đầu tư. Hệ thống Ngân sách nhà nước.
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội của đất nước. Theo Hiến pháp, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ.