CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước 1. Khái quát về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử.
Sự hình thành và phát triển ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện của nhà nước và sự phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất có sự tham gia quản lý của Nhà nước. Có nhiều ý kiến khác nhau khi đưa ra khái niệm về NSNN: NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động được để thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội. NSNN được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn thông qua.
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, quản lý và điều hành NSNN. NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của nhà nước do Hiến pháp quy định. Đó là nguồn tài chính tập tmng quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia. NSNN là tiềm lực tài chính, là sức mạnh về mặt tài chính của nhà nước.
Quản lý và điều hành NSNN có tác động chi phối trực tiếp đến các hoạt động khác trong nền kinh tế. NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Quỹ này thể hiện lượng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nước, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính được tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định được vào bất kỳ thời điểm nào.
Mặt động thể hiện các quan hệ 7 phân phối dưới hình thức giá trị gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN và từ NSNN phân bổ các nguồn tài chính cho các ngành, các lĩnh vực, các địa phương của nền kinh tế quốc dân. Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Vai trò của ngân sách nhà nước NSNN có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng đối với toàn bộ các hoạt động kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng, đối nội, đối ngoại của một quốc gia. Vai trò của NSNN bao giờ cũng gắn bó mật thiết với chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử nhất định.
Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, NSNN có các vai trò chủ yếu sau: NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nước sử dụng NSNN như là công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả cũng như giải quyết các nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn kinh tế - xã hội. Muốn thực hiện tốt vai trò này NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính sách tài khóa phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội. Với chức năng phân phối, ngân sách có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và thực hiện sự cân đối thu, chi tài chính của Nhà nước.
Đó là vai trò truyền thống của NSNN trong mọi mô hình kinh tế. Nó gắn chặt với các chi phí của nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thúc đẩy phát triên bền vững. Kinh tế thị trường phân phối nguồn lực theo phương 8 thức riêng của nó, vận hành theo những quy luật riêng của nó.
Mặt trái của nó là phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng trong xã hội, tạo ra sự bất bình đẳng trong phân phối thu nhập, tiềm ẩn nguy cơ bất ổn đinh xã hội. Bên cạnh đó, do mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận nên các chủ sở hữu nguồn lực thường khai thác tối đa mọi nguồn tài nguyên môi trường sinh thái bị hủy hoại, nhiều loại hàng hóa và dịch vụ mà xã hội cần nhưng khu vực tư nhân không cung cấp như hàng hóa công cộng. Do đó nếu để kinh tế thị trường tự điều chỉnh mà không có vai trò của Nhà nước thì sẽ phát triển thiếu bền vững. Vì vậy, Nhà nước sử dụng NSNN thông qua công cụ là chính sách thuế khóa và chi tiêu công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lóp dân cư trong xã hội, cung cấp hàng hóa dịch vụ công cho xã hội, chú ý phát triển cân đối giữa các vùng, miền đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái.
Vai trò kiểm tra của NSNN. Thông qua NSNN, kiểm tra quá trình phát triển kinh tế quốc dân, cũng như các ngành, các đơn vị sản xuất kinh doanh, nhằm thúc đẩy, phát hiện, khai thác tiềm năng kinh tế, kiểm tra bảo vệ tài sản quốc gia, tài sản nhà nước, chống thất thoát, lãng phí, kiểm tra việc chấp hành luật pháp về NSNN, kỷ luật tài chính, bảo đảm trật tự kỷ cương trong hoạt động tài chính. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước, ở nước ta, bộ máy quản lý hành chính nhà nước được tổ chức 4 cấp: Trung ương; Tỉnh, TP trực thuộc trung ương; Quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã, phường, thị trấn.
Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật và phù hợp với khả năng quản lý của cấp chính quyền đó. 9 Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau: - Ngân sách Trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. - Ngân sách Trung ương đóng vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được ngân sách. - Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao.
- Nhiệm vụ chi thuộc cấp ngân sách nào, do cấp ngân sách đó cân đối. Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. - Thực hiện phân chia theo tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn đinh từ 3 - 5 năm.
số bổ sung từ ngân sách cấp trên được coi là khoản thu của ngân sách cấp dưới. - Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế ủy quyền không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác. NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có sự phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, nguyên tắc cân đối. Những nguyên tắc này xuất phát từ các lý do sau: Tổ chức bộ máy hành chính của Nhà nước Việt Nam là thống nhất từ Trung ương đến địa phương, dưới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ.
Ngân sách cấp dưới là mội bộ phận không thể tách rời của ngân sách cấp trên; Ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương hợp 10 thành một chỉnh thể NSNN thống nhất. Nguồn tài chính quốc gia được tạo ra từ một cơ cấu kinh tế thống nhất, được phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia cho nên NSNN là một thể thống nhất, bao gồm toàn bộ các khoản thu, các khoản chi của Nhà nước trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Hệ thống tổ chức và quản lý NSNN là thống nhất từ Trung ương đến địa phương dưới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ. Các cơ chế, chính sách thu, chi và phương thức quản lý NSNN phải được thực hiện thống nhất do Quốc hội, Chính phủ quy định.
Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý NSNN xuất phát từ xu hướng mở rộng dân chủ trong hệ thống chính trị. Người dân nộp thuế cho Nhà nước có quyền yêu cầu Chính phủ phải công khai, minh bạch các khoản thu, chi của NSNN để đánh giá mức độ hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc sử dụng nguồn lực tài chính công. Và để thực hiện nội dung này, Chính phủ cũng đã có những quy định cụ thể để công khai ngân sách các cấp. NSNN vừa đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch vừa phải được kiểm tra, kiểm soát theo một cơ chế được tổ chức chặt chẽ, thông qua việc sử dụng có hiệu quả các công cụ kế toán, kiểm toán, thanh tra tài chính.
Nguyên tắc tập trung được thiết lập nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống NSNN và tăng cường quyền lực của chính quyền Trung ương.