Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về quản lý NSNN 1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước Thuật ngữ "ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu: Quan niệm thứ nhất, Ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Quan niệm này đúng về mặt hình thức, đã mô tả mặt thực thể vật chất của NSNN; tuy nhiên chưa thể hiện được vị trí của NSNN.
Quan niệm thứ hai, Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước. Quan niệm này đã mô tả mặt cụ thể, mặt vật chất của NSNN đồng thời thể hiện vị trí NSNN so với các quỹ tiền tệ khác. Tuy nhiên, quan này này cũng chưa thể hiện được nội dung kinh tế xã hội của NSNN. Quan niệm thứ ba, Ngân sách nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau.
Quan điểm này đã nêu bật được NSNN chứa đựng các quan hệ kinh tế, tuy nhiên lại không nói lên được thực thể vật chất NSNN là gì? Điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội khóa XI nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2 năm 2002 cũng đưa ra khái niệm NSNN: "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". 8 Các khái niệm và định nghĩa trên về NSNN chỉ mới thể hiện hình thức hoạt động của NSNN và tính chất pháp lý của nó. Tuy nhiên các nhìn nhận như trên là chưa đầy đủ về mặt xác định khái niệm và về mặt tìm hiểu bản chất của NSNN. Khái niệm NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN.
Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Hoạt động của NSNN được thể hiện thông qua thu, chi của Nhà nước. Trong thực tế hoạt động các hình thức thu, chi của NSNN hết sức phong phú và đa dạng, nhưng chúng không hề mang tính tự phát hoặc nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước mà chúng bị ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ. Các khoản thu NSNN hầu hết đều mang tính chất bắt buộc, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát không hoàn trả một cách trực tiếp.
Xét về thực thể vật chất: NSNN bao gồm những nguồn thu và những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước; các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ tập trung ấy. Xét về nội dung kinh tế: Các khoản thu chi của NSNN đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể hoạt động trên mọi lĩnh vực của nền kinh tế - xã hội, bao gồm: - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư thông qua các khoản thuế, lệ phí, ủng hộ tự nguyện, đồng thời các hộ khác nhận từ Ngân sách nhà nước những khoản trợ cấp xã hội theo chính sách quy định. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế: Doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nước, Nhà nước cấp phát kinh phí để phát triển kinh tế cho doanh nghiệp, tài trợ vốn cho các doanh nghiệp.
- Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức tài chính: Nhà nước thực hiện phát hành các loại chứng khoán như tín phiếu, trái phiếu. nhằm huy động vốn của tất 9 cá chủ thể trong xã hội. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội thông qua việc cấp phát kinh phí cho các đơn vị thực hiện các hoạt động văn hóa, thể thao, giáo dục đào tạo, y tế, an sinh xã hội. nhằm góp phần phát triển kinh tế xã hội theo hướng bền vững.
- Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Quốc gia và các tổ chức quốc tế thông qua các hoạt động tài trợ hay viện trợ nhân đạo, đầu tư nước ngoài, vay, cho vay. Từ sự phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về NSNN như sau: NSNN là bản dự toán thu - chi tài chính tổng hợp của Nhà nước, phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định [1]. Ngân sách nhà nước có thể thâm hụt hoặc thặng dư. Thâm hụt ngân sách nhà nước là tình trạng các khoản chi của ngân sách nhà nước lớn hơn các khoản thu ngân sách nhà nước, phần chênh lệch chính là thâm hụt ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước cấp huyện Luật NSNN số 01/2002/QH11 ban hành ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Theo tinh thần của luật NSNN, hệ thống NSNN gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương theo sơ đồ: 10 Sơ đồ: Hệ thống ngân sách Nhà nước Việt Nam NSTW bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này. Mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của NSTW. NSTW cung ứng cung ứng nguồn tài chính cho các nhiệm vụ, mục tiêu chung cho cả nước trên tất cả các lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
NSĐP là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền địa phương phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngân sách xã, phường, thị trấn vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành ngân sách cấp huyện và quận. Ngân sách huyện, quận vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, ngân sách nhà nước cấp huyện là một cấp ngân sách thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi địa bàn huyện.
11 Ngân sách huyện mang bản chất của NSNN, đó là mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước cấp huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách của huyện. Trên cơ sở đó mà đáp ứng các nhu cầu chi nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cấp huyện. Mối quan hệ đó được điều chỉnh, điều tiết sao cho phù hợp với bản chất Nhà nước XHCN. Đó là Nhà nước của dân, do dân và vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Vai trò ngân sách nhà nước cấp huyện Một là, NSNN cấp huyện là công cụ huy động nguồn tài chính để đảo bảo thực hiện chức năng nhà nước ở địa phương: Sự hoạt động của chính quyền địa phương trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có quỹ tài chính tập trung để phục vụ nhu cầu chi tiêu cho những mục đích xác định, quỹ tài chính tập trung đó chính là ngân sách huyện. Mặc dù không lớn như ngân sách Trung ương, nhưng ngân sách huyện đã thể hiện vai trò nhất định trong việc thực hiện chức năng Nhà nước tại địa phương. Trong các chức năng của Nhà nước, chức năng đảm bảo quốc phòng - an ninh đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Đây là công cụ quyền lực của Nhà nước nhằm bảo vệ ý chí của Nhà nước, tạo môi trường chính trị bền vững, an toàn để huyện phát triển về mọi mặt trong cả mặt kinh tế lẫn xã hội.
Hai là, NSNN cấp huyện là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội tại địa phương: Vai trò này xuất hiện trước nhu cầu cần khắc phục những khuyết điểm của kinh tế thị trường, giúp cho nền kinh tế phát triển cân đối và hợp lý. Nhà nước thực hiện vai trò này trong hoạt động thu chi NSNN, cụ thể trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội như sau: - Về mặt kinh tế: NSNN cấp huyện có vai trò rất quan trọng trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. Thông qua các khoản chi kinh tế và chi cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh 12 tế; đồng thời chính quyền cấp huyện có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những ngành có tỷ suất lợi nhuận cao, ưu tiên những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường. - Về mặt xã hội: Đầu tư của NSNN để thực hiện các chính sách xã hội: Giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao, chi đảm bảo xã hội nhằm giúp đời sống của nhân dân ngày càng được nâng cao hơn.
Việc đầu tư này nhằm khắc phục và bù đắp khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường như thất nghiệp, phân hóa giàu nghèo, ô nhiễm môi trường. Nội dung ngân sách nhà nước cấp huyện Nội dung của ngân sách huyện bao gồm có hai nội dung cơ bản đó là: Thu ngân sách và chi ngân sách huyện.1 Nội dung thu ngân sách nhà nước cấp huyện Thu ngân sách nhà nước cấp huyện là quá trình tạo lập, hình thành ngân sách huyện. Nguồn thu ngân sách cấp huyêṇ bao gồm những khoản thu của ngân sách điạ phương đươc̣ HĐND tinh̉ quy đinḥ trên cơ sở Luật NSNN.