Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế học của nghiên cứu sinh Nguyễn Anh Tuấn với đề tài "Quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam" được thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (Hà Nội, 2022) dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Trần Khánh Hưng và PGS.TS. Hồ Đình Bảo, thuộc chuyên ngành Lịch sử kinh tế (mã số: 9310101).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Theo trình bày của tác giả, nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đóng vai trò bổ sung quan trọng cho vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam. Tuy nhiên, bối cảnh thu hút và sử dụng nguồn vốn này đã thay đổi căn bản khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình từ năm 2010 và chính thức dừng tiếp nhận nguồn vốn vay ưu đãi từ Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA thuộc Ngân hàng Thế giới - WB) từ tháng 7 năm 2017 ("tốt nghiệp IDA"). Nguồn vốn viện trợ không hoàn lại và vốn vay ODA ưu đãi cao giảm dần, trong khi các khoản vay kém ưu đãi với điều kiện tài chính gần với thị trường thương mại tăng lên. Việc quản lý ODA đồng thời phải đặt trong giới hạn an toàn nợ công, nợ chính phủ và mức bội chi ngân sách nhà nước (NSNN).

Hoạt động cho vay lại vốn ODA – phương thức Chính phủ sử dụng nguồn ODA để cho các chủ thể vay lại nhằm thực hiện các dự án có khả năng thu hồi vốn và hoàn trả nợ – bộc lộ nhiều bất cập trong thực tiễn:

  • Khó khăn trong điều chỉnh chủ trương đầu tư do biến động tỷ giá hối đoái làm thay đổi tổng mức đầu tư;
  • Dự án không thể giải ngân do thủ tục điều chỉnh kế hoạch đầu tư công hàng năm phức tạp;
  • Quy trình bổ sung dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại vào kế hoạch trung hạn của địa phương còn vướng mắc;
  • Trình tự, thủ tục thực hiện các dự án nhóm B, C và các hoạt động chuẩn bị trước khi ký kết điều ước quốc tế còn kéo dài;
  • Hệ thống pháp luật thay đổi liên tục trong thời gian ngắn (trong vòng 5 năm ban hành 4 Nghị định điều chỉnh) khiến các chủ đầu tư gặp lúng túng;
  • Xuất hiện tình trạng thất thoát, lãng phí và chậm tiến độ giải ngân tại một số dự án.

Về khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ ra rằng trước đây chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện và đầy đủ các vấn đề lý luận cũng như thực tiễn về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam dưới giác độ quản lý nhà nước về tài chính theo tiến trình lịch sử.

Mục tiêu nghiên cứu

  • Mục tiêu tổng quát: Hệ thống hóa và hoàn thiện các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA; phân tích, đánh giá thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam trong giai đoạn 2010–2019 (có đối chiếu với giai đoạn trước năm 2010); chỉ ra kết quả, hạn chế và nguyên nhân; từ đó đề xuất các giải pháp quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam đến năm 2030.
  • Mục tiêu cụ thể:
    1. Hoàn thiện và làm rõ thêm các vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA. Xác định các tiêu chí đánh giá về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.
    2. Phân tích và làm rõ thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA để chỉ ra những mặt được, những mặt còn hạn chế.
    3. Xác định các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam.
    4. Đề xuất các giải pháp về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam trong bối cảnh mới.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án giải quyết ba câu hỏi nghiên cứu cụ thể:

  1. Cho vay lại vốn ODA là gì và tại sao lại cần "cho vay lại" đối với các dự án ODA?
  2. Quản lý cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam được thực hiện như thế nào trong thời gian qua?
  3. Làm thế nào để cải thiện quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam trong bối cảnh mới?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA.
  • Phạm vi không gian: Hoạt động cho vay lại vốn ODA trên phạm vi lãnh thổ Việt Nam.
  • Phạm vi thời gian: Trọng tâm đánh giá thực trạng giai đoạn 2010–2019; có khảo sát giai đoạn trước năm 2010 dưới góc nhìn lịch sử kinh tế để làm rõ tiến trình đổi mới; các định hướng và giải pháp đề xuất định hình đến năm 2030.
  • Phạm vi nội dung: Tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước về tài chính (chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước); không đi sâu vào nghiệp vụ nội bộ của các định chế tài chính trung gian được ủy quyền cho vay lại; không phân tích sâu kỹ thuật quản lý dự án công trình cụ thể dù công tác này có ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân và thu hồi nợ.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả hệ thống hóa các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước thành các nhóm chủ đề cụ thể:

Các hướng nghiên cứu trước đây

  1. Nghiên cứu về ODA và vai trò đối với phát triển kinh tế - xã hội:

    • Ủy ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) thuộc OECD xác định khái niệm ODA từ năm 1969; UNCTAD (2019) xác định ba tiêu chuẩn ODA: do khu vực chính thức tài trợ, mục tiêu thúc đẩy phát triển và có tính ưu đãi (thành tố hỗ trợ tối thiểu 25%).
    • Chenery & Strout (1996) khẳng định ODA bù đắp thiếu hụt nguồn vốn ban đầu để thúc đẩy tăng trưởng; Rob Tew (2013) phân tích gánh nặng nợ đi kèm dòng vốn ODA; Lensink & Morrissey (2000) cùng Boone (1996) phân tích từ góc độ vi mô về các tác động tiêu cực, rủi ro phụ thuộc viện trợ và nguy cơ tham nhũng, lãng phí.
    • Các nghiên cứu thực nghiệm theo vùng: Teboul & Moustier (2001) tại các nước tiểu vùng Sahara và Địa Trung Hải; Feeny (2007) và McGillivray (2010) tại các quốc đảo nhỏ vùng Melanesia; Selaya & Thiele (2010) phân tích số liệu 65 quốc gia chỉ ra ODA tác động tích cực đến công nghiệp, dịch vụ nhưng ít tác động đến nông nghiệp; Lin Moe (2008) tại các quốc gia Đông Nam Á (Campuchia, Indonesia, Malaysia, Myanmar, Philippines, Thái Lan, Lào, Việt Nam) khẳng định ODA đóng góp vào chỉ số phát triển con người và giáo dục; Herzer & Morrissey (2013) cùng Tony Addison, Oliver Morrissey & Finn Tarp (2017) phân tích ODA hạ tầng và cơ chế tài khóa.

  2. Nghiên cứu về quản lý và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA tại các nước đang phát triển:

    • Antonio Tujan Jr (2009) tổng kết kinh nghiệm giảm ràng buộc viện trợ và tăng tính tự chủ của quốc gia tiếp nhận; Báo cáo của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB, 1999) chỉ ra mô hình quản lý ODA tập trung tại Tổng vụ Hợp tác Kinh tế và Kỹ thuật trực thuộc Chính phủ Thái Lan.
    • Cơ chế cho vay lại: Mohamed Ariff (1998) nghiên cứu tại Trung Quốc chỉ ra việc áp dụng cơ chế quản lý tập trung và phân bổ vốn ODA qua cho vay lại có hoàn trả cho các chính quyền địa phương và doanh nghiệp giúp tăng tính tự chịu trách nhiệm; Feeny (2007) nhấn mạnh kênh ủy thác cho các tổ chức tín dụng (TCTD) cho vay lại để quản lý rủi ro và bảo đảm hoàn vốn trả nợ nước ngoài; Jin Sang Ki & Oh Cheol H (2012) phân tích dữ liệu bảng 117 quốc gia cho thấy tác động của ODA phụ thuộc vào tính minh bạch thể chế; Nguyễn Thị Tình (2017) khảo cứu kinh nghiệm quản lý nhà nước về ODA tại Malaysia và Philippines.

  3. Nghiên cứu về quản lý và sử dụng ODA tại Việt Nam:

    • Quản lý chung: Tôn Thành Tâm (2005) nghiên cứu cơ chế thanh tra, kiểm tra và phối hợp quản lý nhà nước; Vũ Thị Kim Oanh (2005) đánh giá vai trò ODA giai đoạn 2006–2010; Lê Xuân Bá và cộng sự (2008) phân tích sự phân tán trong khung pháp lý và sự thiếu hụt năng lực quản lý tại địa phương; Trần Kim Chung (2010) đưa ra 8 nhân tố quản lý ODA; Nguyễn Ngọc Vũ (2010) lưu ý rủi ro trượt giá tỷ giá ngoại tệ và tâm lý ỷ lại NSNN; Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2012) nghiên cứu cơ chế vốn đối ứng; Nguyễn Xuân Thảo (2017) chỉ ra cơ chế cấp phát vốn làm gia tăng thất thoát và đề xuất mở rộng cho vay lại; Lê Quốc Hội (2012) và Bùi Đình Viên (2016) cảnh báo xu hướng ODA ưu đãi sụt giảm sau khi Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình thấp.
    • Quản lý theo ngành, địa phương: Hà Thị Thu (2015) nghiên cứu ODA nông thôn Duyên hải miền Trung; Nguyễn Thị Thơm (2014) khảo sát dự án bảo tồn rừng; Nguyễn Thị Lan Anh (2015) khảo sát vùng Tây Bắc; Nguyễn Việt Cường (2016) nghiên cứu ODA trong an sinh xã hội; Nguyễn Đình Nam (2017) xác định 6 nhân tố quản lý ODA đường sắt đô thị; Bùi Thị Minh Nguyệt và Nguyễn Thị Hoàng Ái (2018) nghiên cứu cấp nước sinh hoạt và vệ sinh môi trường nông thôn.
    • Cơ chế cho vay lại ODA tại Việt Nam: Lê Ngọc Lâm (2015) phân tích kênh ủy thác qua BIDV; Đặng Vũ Hùng (2013) nghiên cứu quản trị rủi ro cho vay lại ODA tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB); Trần Cảnh Toàn (2013) phân tích rủi ro nợ quá hạn khi giải ngân ODA tại VDB; Trần Thị Lưu Tâm (2018, 2019) nghiên cứu quy trình thẩm định tín dụng và tiêu chí hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại các tổ chức tín dụng.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Tổng quan tài liệu cho thấy:

  • Các nghiên cứu hiện có chủ yếu tập trung vào phân tích tác động vĩ mô của ODA, hiệu quả của cơ chế cấp phát, hoặc khảo sát nghiệp vụ tín dụng vi mô tại từng tổ chức trung gian tài chính riêng lẻ (VDB, BIDV);
  • Chưa có công trình làm rõ khái niệm, nội hàm và xác lập hệ thống tiêu chí đánh giá quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA trên bình diện quản lý nhà nước;
  • Thiếu nghiên cứu tổng thể, có hệ thống theo tiến trình lịch sử kinh tế về thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại ODA tại Việt Nam qua các giai đoạn chuyển dịch cơ chế quản lý;
  • Chưa có công trình phân tích các yếu tố tác động trực tiếp đến quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA của Nhà nước tại Việt Nam trong bối cảnh thay đổi điều kiện tài chính quốc tế.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án kết hợp ba nền tảng lý thuyết:

  1. Lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế: Xác định chức năng của Nhà nước trong hoạch định cơ chế, ban hành thể chế pháp luật, tổ chức thực thi và giám sát kiểm tra nhằm đạt được mục tiêu vĩ mô và hiệu quả kinh tế - xã hội.
  2. Lý thuyết về ODA: Xác định đặc thù của nguồn viện trợ phát triển chính thức, các điều kiện ưu đãi (lãi suất, ân hạn, thời gian vay, thành tố hỗ trợ) và điều kiện ràng buộc kinh tế - kỹ thuật từ bên tài trợ.
  3. Lý thuyết tín dụng và cho vay: Bản chất của quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng vốn tạm thời, nguyên tắc hoàn trả đầy đủ gốc, lãi, phí và yêu cầu thẩm định tính khả thi, quản lý rủi ro tín dụng, rủi ro tỷ giá.

Khung khái niệm của luận án xác lập bản chất của cho vay lại vốn ODA là việc Chính phủ vay vốn nước ngoài, sau đó thực hiện chuyển nhượng khoản vay này (trực tiếp hoặc ủy quyền) cho các chủ thể trong nước (Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp công lập) để thực hiện dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn, với nghĩa vụ hoàn trả gốc, lãi và các khoản phí liên quan. Quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới góc độ quản lý nhà nước bao gồm ba trụ cột:

  • Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
  • Tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện kế hoạch cho vay lại;
  • Giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra và kiểm toán.

Hệ thống tiêu chí đánh giá quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Tác giả xác lập khung tiêu chí đánh giá dựa trên lý luận về hiệu lực (mức độ tuân thủ và hiện thực hóa mệnh lệnh quản lý theo Vũ Thanh Sơn, 2009; Trần Đình Thắng, 2019) và hiệu quả (tương quan giữa kết quả đạt được và chi phí, nguồn lực bỏ ra):

Nhóm tiêu chí Các tiêu chí thành phần Nội dung đo lường
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Tính đồng bộ, thống nhất
- Tính kịp thời, đầy đủ
- Tính khả thi		 Đo lường mức độ tương thích giữa luật và các nghị định, thông tư; tốc độ ban hành văn bản hướng dẫn; sự phù hợp với điều kiện thực tế của chủ đầu tư và cơ quan cho vay lại.
2. Tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện - Tính hợp lý, rõ ràng, minh bạch của bộ máy
- Mức độ hoàn thành kế hoạch cho vay lại
- Kết quả thực hiện dự án sử dụng vốn		 Đo lường sự phân định nhiệm vụ giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan ủy quyền và bên vay lại; tiến độ giải ngân; tốc độ tăng trưởng dư nợ; cơ cấu phân bổ theo ngành/địa phương.
3. Giám sát, kiểm tra, kiểm toán - Tính toàn diện, thường xuyên
- Khả năng phát hiện và xử lý rủi ro
- Tỷ lệ thu hồi nợ và nợ xấu		 Đo lường tỷ lệ nợ đến hạn thu hồi được; tỷ lệ nợ quá hạn; công tác phân loại nợ tại cơ quan cho vay lại (VDB); chế tài xử lý nợ quá hạn và tranh chấp nợ.

Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

  • Cách tiếp cận: Tiếp cận lịch sử kinh tế (nghiên cứu thực trạng theo tiến trình thời gian trước và sau năm 2010), kết hợp phương pháp quy nạp (từ số liệu, báo cáo thực tiễn để khái quát hóa thành nguyên lý) và diễn dịch (từ lý luận quản lý nhà nước để soi chiếu, đánh giá các hiện tượng kinh tế cụ thể).
  • Phương pháp thu thập dữ liệu: Thu thập dữ liệu thứ cấp từ các nguồn:
    • Báo cáo tài chính, báo cáo thường niên của Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Kho bạc Nhà nước;
    • Báo cáo hoạt động cho vay lại vốn ODA của Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) và các ngân hàng thương mại được ủy quyền (BIDV, Vietinbank, Vietcombank, Agribank);
    • Văn bản quy phạm pháp luật qua các thời kỳ: Nghị định số 87-CP (1997), Nghị định số 17/2001/NĐ-CP, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP, Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP, Nghị định số 132/2018/NĐ-CP, Nghị định số 56/2020/NĐ-CP; Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14; Thông tư số 39/2016/TT-NHNN;
    • Báo cáo kinh tế - xã hội, quy hoạch và số liệu từ Cổng thông tin điện tử Chính phủ và các tỉnh, thành phố.
  • Phương pháp xử lý và phân tích: Phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp, so sánh chuỗi thời gian, phân tích logic lịch sử để đánh giá các chỉ tiêu định lượng (dư nợ, tỷ lệ giải ngân, cơ cấu tiền tệ, cơ cấu nhà tài trợ, tỷ lệ nợ quá hạn) mà không sử dụng mô hình kinh tế lượng thực nghiệm giả định.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài và phương pháp nghiên cứu

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu liên quan đến ODA, vai trò của ODA, hiệu quả quản lý vốn ODA trên thế giới và tại Việt Nam; phân loại các nhóm nghiên cứu và phân tích những nội dung chưa được giải quyết thấu đáo. Tác giả xác lập khoảng trống nghiên cứu, đề xuất hệ thống 3 câu hỏi nghiên cứu, luận giải việc lựa chọn cách tiếp cận lịch sử kinh tế kết hợp quy nạp và diễn dịch, xây dựng quy trình nghiên cứu 4 bước từ nghiên cứu tổng quan đến đề xuất giải pháp.

Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA

Chương 2 làm rõ các khái niệm công cụ:

  • Vốn ODA: Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức từ các nhà tài trợ nước ngoài (chính phủ song phương, tổ chức liên chính phủ/đa phương). Theo Luật Quản lý nợ công năm 2017 và Nghị định số 56/2020/NĐ-CP, vốn vay ODA phải có thành tố ưu đãi tối thiểu 35% đối với khoản vay có ràng buộc mua sắm hàng hóa dịch vụ, hoặc tối thiểu 25% đối với khoản vay không ràng buộc.
  • Cho vay lại vốn ODA: Phương thức tài trợ có hoàn lại của Chính phủ đối với các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp. Phân biệt với cơ chế "cấp phát" không hoàn lại dành cho các công trình hạ tầng công cộng, phúc lợi không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp.
  • Hai mô hình cho vay lại:
    1. Cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng (Nhà nước chịu rủi ro tín dụng): thường áp dụng khi ủy quyền cho các ngân hàng chính sách như VDB, NHCSXH hoặc cho chính quyền địa phương vay lại từ nguồn ngân sách trung ương;
    2. Cho vay lại chịu rủi ro tín dụng: cơ quan cho vay lại (thường là các NHTM) tự chịu rủi ro tín dụng và hưởng phí cho vay lại thích đáng.

Tác giả xây dựng Bảng 2.1 tổng hợp các tiêu chí đánh giá quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA; phân tích Bảng 2.2 về lợi ích và rủi ro tiềm năng của các phương thức cho địa phương vay lại vốn ODA; khảo cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy và quản lý rủi ro tín dụng ODA tại một số quốc gia đang phát triển để rút ra các bài học tham chiếu cho Việt Nam.

Chương 3: Thực trạng quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam

Chương 3 trình bày toàn bộ bức tranh thực tế về công tác quản lý cho vay lại ODA qua hai thời kỳ lịch sử:

1. Giai đoạn trước năm 2010

Thời kỳ bước đầu hình thành cơ chế cho vay lại để khắc phục bao cấp trong sử dụng ODA. Khung pháp lý điều chỉnh qua các Nghị định: Nghị định 87-CP (1997), Nghị định 17/2001/NĐ-CP, Nghị định 131/2006/NĐ-CP. Tác giả dẫn chứng Bảng 3.1 về tình hình cho vay lại vốn ODA tại Quỹ Hỗ trợ Phát triển (tiền thân của VDB) giai đoạn 2006–2010, cho thấy quy mô các dự án vay lại tăng nhanh nhưng cơ chế kiểm soát rủi ro còn sơ khai, tỷ lệ vốn cấp phát vẫn chiếm vị trí áp đảo.

2. Giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2019

Giai đoạn đánh dấu sự chuyển đổi thể chế sau khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình và Luật Quản lý nợ công năm 2017 ra đời:

  • Ban hành văn bản pháp luật: Sự điều chỉnh liên tục với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP, Nghị định số 132/2018/NĐ-CP và sau đó là Nghị định số 56/2020/NĐ-CP. Việc sửa đổi phản ánh nỗ lực chuẩn hóa điều kiện vay lại, tỷ lệ vay lại đối với UBND cấp tỉnh và doanh nghiệp, nhưng cũng tạo ra sự thiếu ổn định thể chế cho các chủ đầu tư.
  • Tổ chức thực hiện, chỉ đạo điều hành và quy mô giải ngân:
    • Tổng hợp qua Bảng 3.2 (Tổng hợp cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ) và Bảng 3.3 (Tăng trưởng dư nợ cho vay lại vốn vay ODA);
    • Hình 3.5 phản ánh tình hình giải ngân và dư nợ vốn vay ODA về cho vay lại giai đoạn 2011–2019, ghi nhận xu hướng tăng quy mô dư nợ nhưng tốc độ giải ngân hàng năm có biến động mạnh;
    • Cơ cấu danh mục: Hình 3.1 (Cơ cấu dư nợ theo nhà tài trợ: WB, ADB, JICA chiếm tỷ trọng chi phối); Hình 3.2 (Cơ cấu cho vay lại theo loại tiền năm 2019: chủ yếu bằng USD, JPY, EUR – đặt ra rủi ro tỷ giá rất lớn cho đơn vị vay khi đồng Việt Nam biến động); Hình 3.3 (Cơ cấu theo kỳ hạn vay năm 2019: chủ yếu là trung và dài hạn); Hình 3.4 (Cơ cấu phân theo đối tượng vay lại năm 2019: doanh nghiệp nhà nước và chính quyền địa phương chiếm tỷ trọng chủ đạo);
    • Bảng 3.4 thể hiện cơ cấu cho vay lại vốn ODA theo ngành, lĩnh vực tính đến 31/12/2019: tập trung vào năng lượng (điện lực), giao thông vận tải, cấp thoát nước và môi trường đô thị.

3. Công tác thu hồi nợ, giám sát và kiểm toán

  • Khảo sát thực tế tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) – đơn vị thực hiện phần lớn các hợp đồng ủy quyền cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng:
    • Bảng 3.5: Thu hồi nợ khoản vay lại vốn ODA đến hạn tại VDB;
    • Bảng 3.6: Phân loại nợ vốn ODA cho vay lại tại VDB;
    • Bảng 3.7: Kết quả hoạt động cho vay lại vốn ODA của VDB.
  • Thực trạng cho thấy tỷ lệ thu hồi nợ tại một số dự án doanh nghiệp nhà nước đạt thấp; nợ quá hạn và nợ xấu gia tăng ở một số tổng công ty lớn (như các dự án thuộc SBIC, xi măng, giấy...). Khi dự án thua lỗ hoặc mất khả năng thanh toán, gánh nặng nợ chuyển dịch về Quỹ Tích lũy trả nợ của Bộ Tài chính, buộc NSNN phải ứng trả nợ nước ngoài.

4. Đánh giá thành công và hạn chế

  • Mặt được: Khung pháp lý về quản lý nợ công và cho vay lại từng bước được hoàn thiện (tiêu biểu là Luật Quản lý nợ công 2017); từng bước chuyển từ cấp phát sang cho vay lại, nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương và chủ đầu tư; huy động nguồn lực ngoại tệ phát triển hạ tầng trọng điểm.
  • Hạn chế: Quy trình thẩm định năng lực tài chính của bên vay lại còn mang tính hình thức; quy định về cơ chế chia sẻ rủi ro tỷ giá chưa rõ ràng; sự phối hợp giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng cơ quan chủ quản thiếu chặt chẽ; thủ tục hành chính kéo dài gây chậm tiến độ giải ngân; hệ thống theo dõi, cảnh báo sớm rủi ro vĩ mô chưa đáp ứng yêu cầu.

Chương 4: Một số giải pháp về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam

Dựa trên phân tích định hướng quản lý nợ công đến năm 2030, tác giả đề xuất 7 nhóm giải pháp quản lý nhà nước:

  1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về cho vay lại vốn ODA;
  2. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, lợi ích của các cơ quan liên quan;
  3. Tăng cường sự phối hợp giữa các bộ, ban, ngành trong quản lý hoạt động cho vay lại ODA;
  4. Chú trọng nâng cao năng lực thẩm định các chương trình, dự án ODA sử dụng vốn ODA cho vay lại;
  5. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống đánh giá các dự án ODA sử dụng vốn ODA cho vay lại;
  6. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động cho vay lại ODA;
  7. Nâng cao năng lực hoạt động của các cơ quan cho vay lại vốn ODA.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  1. Hệ thống hóa và xác lập rõ nét khái niệm, bản chất kinh tế và nội hàm của quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới góc độ quản lý nhà nước về tài chính, phân biệt rành mạch với hoạt động tín dụng thương mại thông thường và cơ chế cấp phát vốn từ ngân sách nhà nước.
  2. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý cho vay lại vốn ODA bao gồm 3 nhóm tiêu chí: (1) Nhóm tiêu chí về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (tính đồng bộ/thống nhất, tính kịp thời/đầy đủ, tính khả thi); (2) Nhóm tiêu chí về tổ chức, chỉ đạo, điều hành (tính hợp lý, rõ ràng, minh bạch của bộ máy; kết quả lập và thực hiện kế hoạch); (3) Nhóm tiêu chí về giám sát, đánh giá, thanh tra, kiểm tra và xử lý rủi ro tín dụng/tỷ giá.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  1. Phân tích một cách có hệ thống tiến trình đổi mới công tác quản lý cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam trong giai đoạn 2010–2019, đối chiếu với giai đoạn trước năm 2010 theo phương pháp lịch sử kinh tế.
  2. Chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến tình trạng chậm giải ngân, rủi ro nợ xấu và các vụ việc thất thoát trong quản lý ODA cho vay lại: sự thiếu đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật (5 năm ban hành 4 nghị định); bất cập trong cơ chế thẩm định tín dụng dự án công; năng lực phân tích rủi ro tỷ giá của chủ đầu tư hạn chế; sự chồng chéo trong thẩm quyền tham mưu giữa cơ quan tài chính và cơ quan kế hoạch đầu tư.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ đến năm 2030 nhằm hoàn thiện khung pháp lý, tái cơ cấu cơ quan cho vay lại theo hướng chuyên trách, tăng tỷ lệ cho vay lại có chịu rủi ro tín dụng qua các tổ chức tài chính trung gian, và hoàn thiện cơ chế phòng ngừa rủi ro cho Quỹ Tích lũy trả nợ của Chính phủ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Căn cứ vào tuyên bố về phạm vi và nội dung của luận án:

  • Hạn chế về nội dung: Luận án tiếp cận vấn đề chủ yếu từ giác độ quản lý nhà nước về tài chính. Công trình chưa đi sâu vào quy trình nghiệp vụ vi mô và kỹ thuật quản trị tín dụng bên trong các ngân hàng thương mại hay các định chế tài chính trung gian được ủy quyền. Đồng thời, luận án không nghiên cứu sâu việc quản lý kỹ thuật, thi công xây lắp của các dự án cụ thể.
  • Hạn chế về dữ liệu: Dữ liệu thực chứng của luận án tập trung khảo sát chủ yếu đến hết năm 2019; các tác động mang tính dài hạn của Luật Quản lý nợ công 2017 và Nghị định số 56/2020/NĐ-CP cần thêm thời gian để kiểm chứng bằng các chuỗi số liệu thực tế giai đoạn sau năm 2020.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo:
    • Khảo sát chuyên sâu mô hình lượng hóa rủi ro tín dụng và rủi ro tỷ giá hối đoái của danh mục cho vay lại vốn ODA của Chính phủ trong điều kiện thị trường tài chính quốc tế biến động lãi suất;
    • Nghiên cứu mô hình tự chủ tài chính và khả năng trả nợ của chính quyền địa phương cấp tỉnh khi áp dụng tỷ lệ vay lại vốn ODA mới theo quy định của pháp luật ngân sách và đầu tư công hiện hành.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo cho các nhóm đối tượng:

  1. Các nhà hoạch định chính sách: Cán bộ tham mưu tại Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính), Vụ Kinh tế đối ngoại (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Luận án cung cấp luận cứ thực tiễn về sự chồng chéo thủ tục hành chính, nguyên nhân chậm giải ngân và cơ sở hoàn thiện các văn bản dưới luật.
  2. Các định chế tài chính cho vay lại: Lãnh đạo và cán bộ nghiệp vụ tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB), Ngân hàng Chính sách xã hội (NHCSXH) và các ngân hàng thương mại được ủy quyền cho vay lại. Các số liệu phân loại nợ, thu hồi nợ (Bảng 3.5, Bảng 3.6, Bảng 3.7) phản ánh các rủi ro cụ thể trong công tác nhận nợ và xử lý tài sản bảo đảm.
  3. Chính quyền địa phương và các doanh nghiệp dự án: Các Ban quản lý dự án, Sở Tài chính, UBND các tỉnh, thành phố tham khảo để hiểu rõ quy trình thẩm định, điều kiện nhận nợ, cũng như các rủi ro phát sinh từ chênh lệch tỷ giá hối đoái trong quá trình vay lại ODA.
  4. Giảng viên và nghiên cứu sinh: Phục vụ công tác nghiên cứu, giảng dạy các học phần Lịch sử kinh tế, Tài chính công, Quản lý nợ công và Kinh tế phát triển tại các trường đại học khối kinh tế.

Câu hỏi thường gặp

1. Vốn vay ODA được phân định với các nguồn vốn nước ngoài khác theo tiêu chí kỹ thuật nào?

Căn cứ theo Luật Quản lý nợ công năm 2017 và Nghị định số 56/2020/NĐ-CP, vốn vay ODA là khoản vay nước ngoài có thành tố ưu đãi đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa, dịch vụ theo quy định của nhà tài trợ; hoặc đạt ít nhất 25% đối với khoản vay không có điều kiện ràng buộc. Thành tố ưu đãi được tính toán dựa trên các tham số: đồng tiền vay, lãi suất, thời gian ân hạn, tổng thời gian vay, các khoản phí và tỷ lệ chiết khấu tại thời điểm tính toán.

2. Sự kiện "tốt nghiệp IDA" vào tháng 7 năm 2017 tác động như thế nào đến hoạt động cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam?

Khi Việt Nam chính thức dừng nhận nguồn vốn vay ưu đãi IDA từ Ngân hàng Thế giới vào tháng 7/2017, nguồn ODA không hoàn lại và có tính ưu đãi cao giảm dần, chuyển dịch sang các khoản vay kém ưu đãi (IBRD của WB hoặc OCR của ADB) với mức lãi suất cao hơn, thời gian ân hạn và thời hạn vay rút ngắn. Sự thay đổi này làm tăng chi phí vốn vay, buộc Nhà nước phải chuyển từ cơ chế cấp phát sang tăng cường cho vay lại nhằm nâng cao trách nhiệm hoàn vốn của chủ đầu tư và bảo đảm an toàn chỉ tiêu nợ công quốc gia.

3. Nhà nước thực hiện cho vay lại vốn ODA theo những hình thức ủy quyền nào?

Theo phân tích của luận án, Nhà nước thực hiện cho vay lại thông qua hai cơ chế:

  • Bộ Tài chính ủy quyền cho các ngân hàng chính sách (VDB, NHCSXH) thực hiện cho vay lại đối với các chương trình, dự án thuộc đối tượng ưu tiên đầu tư mà cơ quan cho vay lại không chịu rủi ro tín dụng (Nhà nước chịu rủi ro tín dụng);
  • Bộ Tài chính ủy quyền cho các ngân hàng thương mại thực hiện cho vay lại đối với doanh nghiệp mà cơ quan cho vay lại chịu toàn bộ rủi ro tín dụng và hưởng phí ủy thác.

4. Bất cập lớn nhất trong hệ thống pháp luật về cho vay lại ODA giai đoạn 2013–2020 được luận án chỉ ra là gì?

Đó là tính thiếu ổn định và thiếu đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Trong vòng 5 năm đã có 4 nghị định liên tiếp được ban hành để điều chỉnh hoạt động quản lý ODA (Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, 16/2016/NĐ-CP, 132/2018/NĐ-CP, 56/2020/NĐ-CP). Sự thay đổi liên tục về thủ tục phê duyệt đề xuất dự án, cơ chế tài chính áp dụng cho chính quyền địa phương và đơn vị sự nghiệp công lập gây lúng túng cho chủ đầu tư và kéo dài thời gian chuẩn bị dự án.

5. Rủi ro tài chính chính yếu đối với các chủ thể vay lại vốn ODA tại Việt Nam là gì?

Rủi ro tỷ giá hối đoái. Cơ cấu đồng tiền cho vay lại tính đến năm 2019 chủ yếu bằng các ngoại tệ mạnh (USD, JPY, EUR), trong khi nguồn thu hồi vốn từ dự án của các chủ đầu tư trong nước chủ yếu bằng đồng Việt Nam (VND). Khi tỷ giá biến động tăng, chi phí trả nợ gốc và lãi tính bằng nội tệ tăng mạnh, làm sai lệch phương án tài chính ban đầu và dẫn đến nguy cơ mất khả năng trả nợ.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Anh Tuấn đã hoàn thiện cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cho vay lại vốn ODA dưới góc độ quản lý nhà nước và xác lập hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý. Bằng phương pháp tiếp cận lịch sử kinh tế, công trình đã tái hiện và phân tích toàn diện thực trạng quản lý cho vay lại vốn ODA tại Việt Nam qua hai giai đoạn trước và sau năm 2010, chỉ rõ những kết quả đạt được về huy động nguồn lực cũng như những hạn chế trong công tác lập kế hoạch, thẩm định tín dụng và xử lý rủi ro tỷ giá. Hệ thống 7 nhóm giải pháp được đề xuất trong luận án có tính hệ thống và bám sát bối cảnh Việt Nam đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình và đối mặt với các giới hạn an toàn nợ công đến năm 2030.