phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chƣơng: 11 Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn đầu tƣ công. Chƣơng 2: Thực trạng quản lý dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn đầu tƣ công tại địa bàn tỉnh Sơn La. Chƣơng 3: Một số giải pháp tăng cƣờng công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng từ nguồn vốn đầu tƣ công nhà nƣớc trên địa bàn. 12 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN ĐẦU TƢ CÔNG 1.
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƢỚC 1. Những vấn đề chung về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản Quản lý nói chung là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào các đối tƣợng quản lý để nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đã đề ra. Quản lý đầu tƣ chính là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hƣớng quá trình đầu tƣ (bao gồm các hoạt động: chuẩn bị đầu tƣ, tổ chức thực hiện đầu tƣ và quyết toán dự án) bằng một hệ thống pháp luật nhằm đạt đƣợc hiện quả kinh tế xã hội cao nhất. Quản lý dự án là việc áp dụng những hiểu biết, kỹ năng, công cụ, kỹ thuật vào hoạt động dự án nhằm đạt đƣợc những yêu cầu và mong muốn từ dự án.
Quản lý dự án còn là quá trình lập kế hoạch tổng thể, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án từ khi bắt đầu đến khi kết thúc nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành trong phạm vi ngân sách đƣợc duyệt. Xây dựng cơ bản đƣợc hiểu là các hoạt động xây lắp, mua sắm máy móc thiết bị và các hoạt động khác để làm tăng thêm tài sản cho tổ chức, đơn vị nói riêng và đất nƣớc nói chung (Nguyễn Thị Hồng Minh, 2015; Nguyễn Thị Ngọc Huyền, 2013). Khái niệm về dự án, dự án đầu tư XDCB Có hai cách hiểu về dự án: Cách hiểu "tĩnh" và cách hiểu "động". Theo cách hiểu "tĩnh" thì dự án là hình tƣợng về một tình huống (Một mục đích) mà ngƣời thực hiện (trong trƣờng hợp này là chủ đầu tƣ) muốn đạt tới.
Theo cách hiểu "động" thì: "Dự án là một lĩnh vực hoạt động đặc thù, một nhiệm vụ cần phải đƣợc thực hiện với phƣơng pháp riêng, nguồn lực riêng và theo một kế hoạch tiến độ nhằm tạo ra một thực thể mới". 13 Trên phƣơng diện quản lý: "Dự án là những nỗ lực có thời hạn nhằm tạo ra một sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất" Đầu tƣ xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tƣ phát triển, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định nhằm phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân (Mai Văn Bƣu, 2015). Đặc điểm chung của dự án đầu tư XDCB Đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế của một đất nƣớc, dự án đầu tƣ xây dựng thƣờng đƣợc tài trợ bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trong giai đoạn đầu, và mang những đặc điểm sau đây (theo Phan Thị Thu Hà, 2005) Đòi hỏi vốn lớn, nợ đọng trong thời gian dài: Dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản đòi hỏi một số lƣợng vốn lao động, vật tƣ lớn. Nguồn vốn này nằm nợ đọng trong suốt quá trình xây dựng.
Vì vậy trong quá trình xây dựng chúng ta phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tƣ thiết bị phù hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chống lãng phí nguồn lực. Thời gian dài với nhiều biến động: Thời gian tiến hành một dự án xây dựng cho đến khi thành quả của nó phát huy tác dụng thƣờng đòi hỏi nhiều thời gian với nhiều biến động xảy ra. Có giá trị sử dụng lâu dài: Các thành quả của xây dựng cơ bản có giá trị sử dụng lâu dài, có khi hàng chục, hàng trăm năm… Cố định: Các thành quả của hoạt động xây dựng cơ bản là các công trình xây dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó đƣợc tạo dựng. Vì vậy cần đƣợc bố trí hợp lý địa điểm xây dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với quy hoạch tổng thể đồng thời phải đảm bảo đƣợc sự phát triển cân đối của vùng lãnh thổ.
Liên quan đến nhiều ngành: Hoạt động xây dựng cơ bản rất phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc ở phạm vi nhiều địa phƣơng với nhau. Vì vậy 14 khi tiến hành hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý, bên cạnh đó phải qui định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể tham gia, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo đƣợc tính tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện đầu tƣ. Với những đặc điểm trên, nguồn vốn phù hợp nhất dành cho các dự án đầu tƣ xây dựng là nguồn vốn có nguồn gốc từ NSNN nhƣ các khoản thu đƣợc từ thuế, các khoản viện trợ không hoàn lại, các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức hay các nguồn từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái địa phƣơng; vì các nguồn này thƣờng không phải hoàn trả, trong khi các dự án đƣợc thực hiện thƣờng khó có khả năng sinh lời trực tiếp. Vai trò của đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn đầu tư công Do các dự án đầu tƣ xây dựng thƣờng là dự án lớn, có khả năng sinh lời không cao nên khu vực tƣ nhân ít khi tham gia đầu tƣ, do đó, cần có vốn của nhà nƣớc.
Cũng chính vì thế, đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn đầu tƣ công có một số đặc điểm sau: Làm tăng tổng cầu trong giai đoạn ngắn hạn của nền kinh tế để kích thích tăng trƣởng và phát triển kinh tế: Xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn đầu tƣ công làm tăng tổng cầu của nền kinh tế trong ngắn hạn, qua đó làm tăng nhu cầu tiêu dùng cho sản xuất và đời sống để kích thích tăng trƣởng kinh tế. Đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo thêm nhiều việc làm cho ngƣời lao động, làm chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, sử dụng, bố trí lại hợp lý có hiệu quả các nguồn lực, tạo thêm nhiều cơ hội việc làm cho ngƣời lao động, giảm tỷ lệ thất nghiệp trong nền kinh tế; Tăng cƣờng xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc: Phát triển nền kinh tế một cách bền vững: Xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc một mặt đầu tƣ cho phát triển kinh tế, một mặt đầu tƣ cho sự nghiệp xóa đói nghèo, bảo vệ môi trƣờng sinh thái, giải quyết các vấn đề xã hội. Những vấn đề chung về nguồn vốn đầu tư công và đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn đầu tư công Khái niệm về đầu tư công và vốn đầu tư công Theo Luật Đầu tƣ Công (2019) thì Đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án và đối tƣợng đầu tƣ công khác. Hoạt động đầu tƣ công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trƣơng đầu tƣ; lập, thẩm định, quyết định chƣơng trình, dự án đầu tƣ công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tƣ công; quản lý, sử dụng vốn đầu tƣ công; nghiệm thu, bàn giao chƣơng trình, quyết toán dự án đầu tƣ công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chƣơng trình, dự án đầu tƣ công.
Kế hoạch đầu tƣ công là một tập hợp các mục tiêu, định hƣớng, danh mục chƣơng trình, dự án đầu tƣ công; cân đối nguồn vốn đầu tƣ công, phƣơng án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Vốn đầu tƣ công bao gồm: vốn ngân sách nhà nƣớc; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tƣ theo quy định của pháp luật. Trong số này, quan trọng nhất là vốn từ ngân sách nhà nƣớc, sau đó là vốn từ nguồn thu hợp pháp nhƣ vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phƣơng, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc. Động cơ của nhà nước tham gia vào đầu tư xây dựng ADB (2018) chỉ ra ba nguyên nhân chính thúc đẩy nhà nƣớc tham gia vào đầu tƣ xây dựng là: thu hút vốn đầu tƣ tƣ nhân với yêu cầu của việc giảm áp lực tài trợ với NSNN, tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực và cải cách lĩnh vực.
Thời điểm hiện tại, đối với các nƣớc đang phát triển thì áp lực của việc gia tăng dân số, phát triển kinh tế các địa phƣơng, xây mới các công trình cơ sở hạ tâng đang 16 là một áp lực lớn đối với xã hội. Các công trình này ít có khả năng sinh lời trực tiếp nên cần phải có vốn của nhà nƣớc, đóng vai trò là “vốn mồi” để cùng huy động nguồn vốn từ khu vực tƣ nhân. Một đặc điểm nổi bật của nhà nƣớc là ít có động lực thiết lập tính năng suất, chất lƣợng, hiệu quả cho các hoạt động, sản phẩm và dịch vụ tạo ra; trong khi khu vực tƣ nhân với động cơ lợi nhuận luôn duy trì nguyên tắc hiệu quả trong sản xuất, kinh doanh sản phẩm, dịch vụ. Với cho phép khu vực tƣ nhân tham gia đầu tƣ xây dựng hạ tầng, nhà nƣớc mong muốn sẽ tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực sẵn có.
Để có thể khởi động, xúc tiến, thực hiện và phát triển việc đầu tƣ, đòi hỏi nhà nƣớc phải đánh giá, phân bổ trách nhiệm rõ ràng cho các bên – chủ yếu đối với bên thực hiện dự án 100% NSNN hoặc các bên có sử dụng vốn NSNN (đối với các dự án có sự tham gia của khu vực tƣ nhân hoặc ngƣời hƣởng lợi từ dự án). Từ các kết quả này mới có thể đánh giá đƣợc hiệu quả quản lý dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn NSNN.