Tổng quan nghiên cứu

Thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh sở hữu diện tích tự nhiên 61,33 km² với quy mô dân số đạt 143.843 người, luôn duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế ấn tượng ở mức trên 10%/năm. Sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế mạnh mẽ theo hướng công nghiệp hóa đã đưa tỷ trọng ngành công nghiệp - xây dựng lên tới 60,19%, trong khi tỷ trọng nông nghiệp - thủy sản giảm còn 8,5% vào năm 2017. Sự bứt phá này tạo ra áp lực rất lớn lên hệ thống hạ tầng nông thôn, đòi hỏi việc đầu tư xây dựng mới, cải tạo và nâng cấp các công trình phúc lợi, kỹ thuật phải diễn ra nhanh chóng, đồng bộ.

Tuy nhiên, thực tiễn quản lý các dự án đầu tư hạ tầng nông thôn trên địa bàn thị xã còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Quá trình lập và thẩm định dự án thường bị kéo dài, công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều vướng mắc, việc thanh quyết toán vốn đầu tư chậm trễ và năng lực các nhà thầu thi công chưa đồng đều, làm suy giảm hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng và các nhân tố chi phối hoạt động quản lý dự án đầu tư hạ tầng nông thôn tại thị xã Từ Sơn giai đoạn 2015 - 2017. Trên cơ sở đó, tác giả xây dựng hệ thống giải pháp mang tính chiến lược định hướng đến năm 2025.

Nghiên cứu được triển khai chuyên sâu tại 3 địa bàn đại diện gồm xã Tam Sơn, xã Tam Giang và phường Châu Khê. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc cung cấp luận cứ chuẩn xác giúp chính quyền địa phương nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công, giảm thiểu rủi ro vượt dự toán chi phí và đảm bảo các công trình hoàn thành đúng tiến độ cam kết.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý dự án hiện đại và lý thuyết đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng công cộng làm kim chỉ nam. Quản lý dự án đầu tư hạ tầng nông thôn được xác định là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều phối thời gian, nguồn lực và kiểm soát chặt chẽ các giai đoạn phát triển nhằm đảm bảo công trình hoàn thành đúng hạn, nằm trong phạm vi ngân sách được phê duyệt và đạt chuẩn chất lượng kỹ thuật.

Mô hình nghiên cứu tập trung vào 4 nội dung quản lý cốt lõi: quản lý quy hoạch; tổ chức bộ máy quản lý; thực hiện quản lý dự án (bao gồm quản lý nguồn vốn, chi phí, tiến độ, chất lượng); và công tác kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm. Mô hình đồng thời đánh giá tác động tương hỗ từ 5 nhóm nhân tố môi trường gồm: chủ trương chính sách pháp luật, nguồn lực tài chính - kỹ thuật, năng lực đội ngũ cán bộ, sự hiểu biết và đồng thuận của người dân, cùng cơ chế phối hợp liên ngành.

Các khái niệm chuyên ngành then chốt được chuẩn hóa bao gồm: cơ sở hạ tầng nông thôn, đầu tư xây dựng cơ bản, thẩm định thiết kế cơ sở và quản lý chi phí đầu tư công. Nghiên cứu bám sát các văn bản pháp quy quan trọng như Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng, Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình và Nghị định số 32/2015/NĐ-CP về quản lý chi phí.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp để đảm bảo tính khách quan khoa học. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Niên giám thống kê thị xã Từ Sơn, các báo cáo kinh tế - xã hội và báo cáo quyết toán dự án giai đoạn 2015 - 2017 của Phòng Kinh tế và Phòng Tài chính - Kế hoạch.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập trong năm 2018 thông qua khảo sát mẫu chọn có chủ đích với quy mô mẫu gồm 28 đối tượng chuyên gia và nhà quản lý. Mẫu khảo sát bao gồm 2 cán bộ Phòng Kinh tế, 2 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch, 2 cán bộ Phòng Quản lý đô thị, 4 cán bộ Ban Quản lý dự án thị xã, 10 cán bộ địa chính - xây dựng cấp xã và 8 lãnh đạo, kỹ sư thuộc các doanh nghiệp xây dựng trên địa bàn. Điểm nghiên cứu được phân tầng rõ rệt tại 3 đơn vị hành chính: xã Tam Sơn (quản lý tốt), xã Tam Giang (quản lý trung bình) và phường Châu Khê (còn nhiều tồn tại). Tác giả tiến hành khảo sát sâu 4 dự án trọng điểm với tổng mức đầu tư từ 2,999 tỷ đồng đến 5,480 tỷ đồng.

Phương pháp thống kê mô tả được áp dụng để tính toán số tuyệt đối, số tương đối và số bình quân nhằm đo lường mức độ hoàn thành chỉ tiêu kế hoạch. Phương pháp so sánh giai đoạn 2015 - 2017 được sử dụng nhằm phát hiện biến động về cơ cấu vốn, tiến độ và tỷ lệ vi phạm. Phương pháp phân tích thể chế giúp đánh giá sự đồng bộ của hệ thống văn bản pháp lý và hiệu quả phân cấp quản lý nhà nước tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tổ chức bộ máy quản lý dự án tại thị xã Từ Sơn tuân thủ nghiêm ngặt các quy định pháp luật nhưng hiệu quả vận hành thực tế chưa cao. Khảo sát 28 chuyên gia cho thấy 96,43% ý kiến đánh giá tổ chức bộ máy đúng quy định và 82,14% nhận định cơ cấu bộ máy hợp lý. Tuy nhiên, chỉ có 46,43% ý kiến cho rằng bộ máy hoạt động linh hoạt, gọn nhẹ và tỷ lệ đánh giá bộ máy làm việc đạt hiệu quả cao chỉ dừng ở mức 42,86%.

Thứ hai, công tác chuẩn bị và thẩm định dự án đầu tư còn kéo dài, gây lãng phí thời gian và tăng chi phí. Có 43,6% số người được hỏi khẳng định khâu lập dự án diễn ra rất chậm. Điển hình tại Dự án xây dựng Trường Trung học cơ sở xã Tam Sơn với tổng mức đầu tư 5,480 tỷ đồng, do công tác khảo sát địa chất ban đầu chỉ khoan sâu 12m không đủ điều kiện chịu lực móng cọc, đơn vị phải khoan bổ sung sâu 20m, khiến tiến độ thiết kế bị kéo dài thêm gần 65 ngày.

Thứ ba, tính minh bạch trong đấu thầu và chất lượng nhà thầu thi công còn nhiều bất cập. Chỉ có 25% ý kiến đồng thuận rằng công tác quản lý đấu thầu các dự án hạ tầng nông thôn trên địa bàn thực sự công khai, minh bạch. Bên cạnh đó, 50% ý kiến khảo sát đánh giá năng lực của các nhà thầu tham gia đấu thầu chỉ đạt mức trung bình, dẫn đến nguy cơ chậm tiến độ thi công và phát sinh sai sót kỹ thuật.

Thứ tư, tiến độ phát triển hạ tầng kỹ thuật đạt tỷ lệ cao nhưng thiếu tính kết nối đồng bộ. Tính đến năm 2017, hệ thống đường trục xã và liên xã đã được nhựa hóa, bê tông hóa 100%, 100% xã phường có điểm bưu điện văn hóa, toàn thị xã có 6 siêu thị và 34 chợ. Dù vậy, tỷ lệ cứng hóa đường trục thôn xóm mới đạt 70% và đường ngõ xóm chỉ đạt 60%, gây khó khăn cho việc giao thương vào mùa mưa.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế trên xuất phát từ sự thiếu hụt kinh nghiệm thực tiễn và chuyên môn sâu của đội ngũ chủ nhiệm dự án, cùng với cơ chế phối hợp chưa thực sự chặt chẽ giữa Ban Quản lý dự án với Phòng Quản lý đô thị và chính quyền cấp xã. Việc phân bổ vốn ngân sách hàng năm còn dàn trải, chưa tạo được đột phá cho các công trình cấp bách.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của thành phố Đà Nẵng, thị xã Từ Sơn còn thiếu quy trình chuẩn hóa chi tiết từng bước thủ tục hành chính và chưa có cơ chế đối thoại trực tiếp quyết liệt của người đứng đầu để giải quyết vướng mắc giải phóng mặt bằng. So với tỉnh Quảng Ninh theo Quyết định số 1678/2005/QĐ-UBND, việc phân cấp ủy quyền quyết định đầu tư cho cấp thị xã đối với các dự án dưới 4 tỷ đồng tại Từ Sơn cần gắn liền hơn nữa với chế tài ràng buộc trách nhiệm cá nhân về rủi ro ngân sách.

Toàn bộ hệ thống dữ liệu thực trạng có thể được mô hình hóa hiệu quả qua các bảng ma trận đánh giá năng lực quản lý và biểu đồ cột so sánh độ trễ tiến độ thi công giữa 4 dự án trọng điểm (Đường giao thông nông thôn Đa Hội 4,401 tỷ đồng; Trường Trung học cơ sở Tam Sơn 5,480 tỷ đồng; Đường giao thông nông thôn Tiêu Sơn 2,999 tỷ đồng; Trường Trung học cơ sở Châu Khê 4,988 tỷ đồng). Những dữ liệu trực quan này phản ánh chính xác các điểm nghẽn cần tháo gỡ để nâng cao hiệu suất đầu tư công.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện công tác quy hoạch và nâng cao chất lượng lập dự án đầu tư. UBND thị xã Từ Sơn chỉ đạo Phòng Quản lý đô thị chủ trì rà soát, tích hợp quy hoạch hạ tầng nông thôn với quy hoạch nông thôn mới nâng cao và quy hoạch sử dụng đất đến năm 2025. Phải tính toán kỹ lưỡng phương án mở rộng công trình trong tương lai nhằm giảm thiểu chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, hướng tới mục tiêu 100% hồ sơ dự án đạt chuẩn kỹ thuật ngay từ lần thẩm định đầu tiên.

Thứ hai, đổi mới toàn diện công tác đấu thầu và giám sát năng lực nhà thầu. Ban Quản lý các dự án đầu tư xây dựng thị xã cần đẩy mạnh lộ trình áp dụng đấu thầu qua mạng đạt tỷ lệ 100% cho các gói thầu xây lắp công ích trước năm 2023. Thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu công khai để đánh giá uy tín nhà thầu, kiên quyết loại bỏ 100% các đơn vị có lịch sử thi công chậm tiến độ hoặc chất lượng hồ sơ dự thầu không đạt yêu cầu.

Thứ ba, siết chặt quản lý tiến độ, chi phí và chất lượng thi công công trình. Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Ban Quản lý dự án áp dụng quy trình kiểm soát thanh quyết toán nghiêm ngặt, khống chế tỷ lệ phát sinh chi phí ngoài tổng mức đầu tư dưới mức 5%. Rút ngắn thời gian thẩm tra hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công và dự toán xuống dưới 15 ngày làm việc, đảm bảo tiến độ thi công không bị gián đoạn.

Thứ tư, tăng cường đào tạo và nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ quản lý. UBND thị xã Từ Sơn tổ chức các khóa tập huấn chuyên sâu hàng năm cho 100% cán bộ kỹ thuật và cán bộ địa chính cấp xã về pháp luật xây dựng, kỹ năng giám sát hiện trường và quản trị rủi ro hợp đồng, hoàn thành chuẩn hóa năng lực trước năm 2024.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cấp huyện, thị xã. Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn về cơ cấu tổ chức bộ máy, quy trình xử lý sự cố khảo sát địa chất và phương pháp điều phối tiến độ chi phí trong điều kiện nguồn vốn công bị giới hạn.

Nhóm thứ hai là các nhà hoạch định chính sách thuộc Phòng Kinh tế, Phòng Quản lý đô thị và Phòng Tài chính - Kế hoạch. Tài liệu mang lại góc nhìn đa chiều về cơ chế phân cấp đầu tư, kinh nghiệm hoàn thiện quy chế bồi thường giải phóng mặt bằng và các tiêu chí giám sát tính minh bạch trong hoạt động đấu thầu xây lắp công ích.

Nhóm thứ ba là các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu thi công hạ tầng giao thông và dân dụng. Thông qua việc phân tích các lỗi sai phạm thường gặp trong hồ sơ dự thầu và thi công tại 4 dự án trọng điểm, doanh nghiệp có thể chủ động nâng cao năng lực cạnh tranh và hoàn thiện quy trình kiểm soát chất lượng vật liệu đầu vào.

Nhóm thứ tư là giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Kinh tế nông nghiệp, Quản lý kinh tế và Đầu tư công. Đề tài là nguồn tư liệu học thuật giá trị về phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp phân tích thể chế, cung cấp bộ chỉ tiêu đánh giá định lượng chuẩn xác cho các công trình nghiên cứu cùng lĩnh vực.

Câu hỏi thường gặp

Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý dự án tại thị xã Từ Sơn có những ưu điểm và hạn chế gì? Tổ chức bộ máy tuân thủ rất tốt quy định pháp luật với 96,43% ý kiến đánh giá đạt chuẩn và 82,14% khẳng định cơ cấu hợp lý. Hạn chế lớn nhất là tính linh hoạt chỉ đạt 46,43% và hiệu quả vận hành thực tế đạt 42,86% do sự phối hợp giữa các bộ phận chuyên môn chưa đồng bộ.

Tại sao khâu lập và thẩm định dự án hạ tầng nông thôn tại địa phương thường bị chậm tiến độ? Nguyên nhân chủ yếu do chất lượng khảo sát hiện trường chưa sâu và kế hoạch phân bổ vốn hàng năm bị dàn trải. Điển hình tại Dự án Trường Trung học cơ sở Tam Sơn (5,480 tỷ đồng), việc phải khoan bổ sung móng cọc sâu 20m thay vì 12m đã kéo dài thời gian thiết kế thêm gần 65 ngày.

Mức độ cứng hóa hệ thống giao thông nông thôn tại thị xã Từ Sơn đạt tỷ lệ bao nhiêu? Hạ tầng giao thông có sự chênh lệch lớn giữa các cấp đường. Đường trục xã và liên xã đã hoàn thành cứng hóa đạt tỷ lệ 100%, tuy nhiên đường trục thôn xóm mới đạt 70% và hệ thống đường ngõ xóm đạt 60%, cần tiếp tục được huy động nguồn lực đầu tư.

Đánh giá của các bên liên quan về tính minh bạch trong công tác đấu thầu xây dựng như thế nào? Tính công khai, minh bạch trong đấu thầu còn ở mức thấp khi chỉ nhận được 25% ý kiến đồng thuận từ các đối tượng khảo sát. Đồng thời, có tới 50% ý kiến nhận định năng lực kỹ thuật của các nhà thầu tham gia đấu thầu chỉ ở mức trung bình.

Thị xã Từ Sơn có thể vận dụng bài học kinh nghiệm gì từ các địa phương đi trước? Thị xã cần học tập thành phố Đà Nẵng về quy trình hóa chi tiết từng bước thủ tục và tăng cường đối thoại giải quyết mặt bằng; đồng thời áp dụng mô hình phân cấp đầu tư dưới 4 tỷ đồng gắn với trách nhiệm người đứng đầu của tỉnh Quảng Ninh.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung thể chế về quản lý dự án đầu tư hạ tầng nông thôn trong tiến trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa.
  • Phân tích sâu sắc thực trạng quản lý hạ tầng tại thị xã Từ Sơn qua dữ liệu khảo sát 28 chuyên gia và nghiên cứu chi tiết 4 dự án trọng điểm.
  • Làm rõ các điểm nghẽn căn bản về tỷ lệ minh bạch đấu thầu thấp (25%) và thời gian thẩm định thiết kế kéo dài làm phát sinh độ trễ 65 ngày.
  • Đúc rút các bài học kinh nghiệm thực tiễn đắt giá từ mô hình quản lý của thành phố Đà Nẵng và cơ chế phân cấp của tỉnh Quảng Ninh.
  • Kiến nghị hệ thống giải pháp đồng bộ 4 nhóm nội dung với mục tiêu cụ thể hướng đến năm 2025, tập trung nâng cao năng lực thẩm định và ứng dụng 100% đấu thầu qua mạng.

Đóng góp lớn nhất của công trình là cung cấp cơ sở khoa học và giải pháp thực chứng giúp nâng cao hiệu quả quản trị nguồn vốn đầu tư công tại các đô thị vệ tinh đang trong quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Các nhà quản lý, nghiên cứu sinh và chủ đầu tư quan tâm đến mô hình quản trị dự án đầu tư công hãy tham khảo chi tiết toàn văn luận văn để ứng dụng hiệu quả vào thực tiễn quản lý địa phương.