Tổng quan nghiên cứu

Tỉnh Đắk Lắk giữ vị trí trung tâm vùng Tây Nguyên với lượng mưa trung bình hàng năm tương đối dồi dào từ 1.600 mm đến 2.000 mm cùng hệ thống sông suối dày đặc. Địa phương sở hữu hệ thống hạ tầng thủy lợi quy mô với 303 công trình lớn và vừa, tổng trữ lượng nước đạt khoảng 579.000 m³, bảo đảm nguồn nước tưới cho gần 73.000 ha cây trồng các loại. Tuy nhiên, phần lớn các công trình đầu mối được xây dựng từ những thập niên 1980–1990 của thế kỷ trước với tiêu chuẩn kỹ thuật cũ, hiện đã xuống cấp nghiêm trọng. Tình trạng bồi lắng lòng hồ diễn ra nhanh chóng, thảm phủ thực vật rừng đầu nguồn suy giảm và các hành vi xâm hại hành lang an toàn công trình diễn ra phức tạp nhưng việc xử phạt vi phạm hành chính gần như bị bỏ ngỏ.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là giải quyết sự bất cập giữa yêu cầu tái cơ cấu nông nghiệp hiện đại, ứng phó biến đổi khí hậu với năng lực quản lý nhà nước còn nhiều hạn chế tại địa phương. Mục tiêu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với việc khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý 64 công trình lớn và 239 công trình vừa trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn từ năm 2018 đến năm 2021, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý công.

Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi cung cấp cơ sở khoa học để chính quyền địa phương hoàn thiện cơ chế phân cấp, tối ưu hóa nguồn lực tài chính công và hướng đến mục tiêu cấp nước chủ động cho trên 235.000 ha đất canh tác theo quy hoạch dài hạn đến năm 2030 và tầm nhìn 2050.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp của hai nền tảng lý thuyết chủ đạo trong khoa học hành chính và kinh tế tài nguyên:

Thứ nhất, Lý thuyết quản lý công mới nhấn mạnh vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước thông qua phân định rõ chức năng quản lý nhà nước và hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Lý thuyết này định hướng việc chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế định giá sản phẩm, dịch vụ công ích thủy lợi và tăng cường phân cấp, trao quyền cho cơ sở.

Thứ hai, Khung quản trị tài nguyên nước tích hợp tập trung vào việc quản lý hài hòa giữa khai thác kinh tế, bảo vệ môi trường sinh thái và phòng chống thiên tai.

Các khái niệm then chốt được vận dụng xuyên suốt gồm:

  • Quản lý nhà nước về khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi: Hoạt động thực thi quyền lực nhà nước nhằm hoạch định quy hoạch, ban hành chính sách, tổ chức vận hành, duy tu bảo dưỡng và kiểm tra, xử lý vi phạm trong lĩnh vực thủy lợi.
  • Phân loại công trình thủy lợi lớn và vừa: Căn cứ theo Điều 4 Nghị định số 67/2018/NĐ-CP để xác định thẩm quyền quản lý kỹ thuật và an toàn đập.
  • Điểm giao nhận sản phẩm dịch vụ thủy lợi: Vị trí phân định trách nhiệm pháp lý và tài chính giữa đơn vị quản lý công trình đầu mối và tổ chức thủy lợi cơ sở.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn bao gồm dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thu thập trong giai đoạn 2018–2021. Nguồn thứ cấp được trích xuất từ các báo cáo định kỳ, số liệu quyết toán kinh phí dịch vụ công ích thủy lợi và kế hoạch đầu tư công trung hạn của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Đắk Lắk, Sở Tài chính Đắk Lắk, Chi cục Thủy lợi và Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Quản lý công trình thủy lợi Đắk Lắk, kết hợp tài liệu so sánh từ hai tỉnh lân cận là Đắk Nông và Gia Lai. Dữ liệu sơ cấp được tổng hợp qua các đợt điều tra thực địa tại các cụm hồ chứa và đập dâng trọng điểm.

Cỡ mẫu khảo sát bao quát toàn diện 303 công trình thủy lợi lớn và vừa trên toàn tỉnh Đắk Lắk (đạt tỷ lệ 100% tổng số công trình thuộc phân cấp). Mẫu khảo sát chuyên sâu được chọn theo phương pháp chọn mẫu chủ đích, tập trung vào 43 công trình lớn, 146 công trình vừa do doanh nghiệp nhà nước trực tiếp vận hành và 54 công trình phân cấp cho 11 đơn vị hành chính cấp huyện quản lý như Krông Năng, Buôn Đôn, Krông Búk, M'đrắk. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác sự khác biệt về năng lực quản lý giữa mô hình doanh nghiệp chuyên trách và mô hình cơ quan hành chính kiêm nhiệm. Các phương pháp phân tích gồm thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi số liệu qua các năm và phương pháp tổng hợp phân tích thể chế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô và cơ cấu phân cấp quản lý có sự phân hóa rõ rệt. Toàn tỉnh có 64 công trình thủy lợi lớn với tổng trữ lượng khoảng 467.000 m³ nước, bảo đảm tưới cho 44.243 ha cây trồng; và 239 công trình thủy lợi vừa với trữ lượng khoảng 112.000 m³ nước, phục vụ tưới cho 28.683 ha. Doanh nghiệp nhà nước đóng vai trò then chốt khi quản lý 43/64 công trình lớn (chiếm 67,19% số lượng và bảo đảm 83,87% diện tích tưới nhóm công trình lớn) cùng 146/239 công trình vừa (chiếm 61,09% số lượng và bảo đảm 71,18% diện tích tưới nhóm công trình vừa). Ngược lại, Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý 3 công trình lớn và 51 công trình vừa, phần còn lại thuộc các tổ chức kinh tế khác.

Thứ hai, tỷ lệ công trình hoàn thiện quy trình vận hành và phương án an toàn đập ở mức báo động thấp. Trong tổng số 610 hồ chứa trên toàn tỉnh, mới chỉ có 8 công trình được lập và phê duyệt quy trình vận hành chính thức có cửa van điều tiết (chiếm tỷ lệ vỏn vẹn khoảng 1,31%), bao gồm các hồ lớn như Ea Súp Thượng, Krông Búk Hạ, Buôn Joong, Ea Rớt, Ea Kao, Ea H'leo 1, Vụ Bổn và Ea Súp Hạ. Về hồ sơ bảo vệ công trình, toàn tỉnh mới phê duyệt được 38 hồ sơ và 153 hồ sơ đang trong giai đoạn hoàn thiện bổ sung, 100% các công trình do cấp huyện quản lý chưa lập xong phương án bảo vệ.

Thứ ba, sự xuống cấp kỹ thuật và tình trạng xâm hại hành lang diễn biến phức tạp. Khoảng gần 60% công trình có cống lấy nước hoặc cống xả bị rò rỉ, vỡ hỏng cửa van và ngập hầm van. 100% các công trình chưa được cắm mốc chỉ giới hành lang bảo vệ tại thực địa, dẫn đến tình trạng người dân lấn chiếm trồng cà phê, tiêu, thậm chí đào ao nuôi cá sát chân mái đập hạ lưu, gây xói lở và đe dọa trực tiếp an toàn đập trong mùa mưa lũ.

Thảo luận kết quả

Khi trực quan hóa dữ liệu qua biểu đồ cơ cấu diện tích tưới, có thể thấy rõ sự chuyển dịch lớn: diện tích tưới cây lúa đạt 40.033 ha (chiếm 54,9% tổng diện tích tưới), trong khi diện tích cấp nước cho cây công nghiệp dài ngày đã tăng mạnh lên 31.110 ha (chiếm 42,7%). Nhu cầu tưới cho cây cà phê, hồ tiêu vượt xa công suất thiết kế ban đầu của các hồ chứa nhỏ và vừa.

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên xuất phát từ sự hạn chế về nguồn lực tài chính công. Việc đo đạc lại dung tích lòng hồ sau hàng chục năm bồi lắng và cắm mốc chỉ giới đòi hỏi kinh phí lớn nhưng ngân sách địa phương chưa thể cân đối. Về mặt thể chế, dự thảo phân cấp quản lý công trình và xác định điểm giao nhận sản phẩm dịch vụ thủy lợi theo Nghị định số 129/2017/NĐ-CP đã trình từ năm 2018 nhưng chậm được ban hành do thiếu sự thống nhất giữa các ngành. Thêm vào đó, chế tài xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định số 104/2017/NĐ-CP chưa được chính quyền cấp huyện và xã áp dụng nghiêm minh, tạo tâm lý coi thường kỷ cương pháp luật trong cộng đồng dân cư. Chi phí đầu tư hệ thống tưới tiết kiệm cho cây trồng cạn còn cao, dao động từ 70 đến 80 triệu đồng trên mỗi hecta, tạo rào cản tài chính lớn cho người nông dân.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý phân cấp và điểm giao nhận dịch vụ. Ủy ban nhân dân tỉnh Đắk Lắk cần khẩn trương ban hành Quyết định quy định phân cấp quản lý công trình thủy lợi và xác định chính xác 100% điểm giao nhận sản phẩm dịch vụ thủy lợi công ích trên địa bàn tỉnh, hoàn thành dứt điểm trong giai đoạn 2021–2023 dưới sự tham mưu của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

Thứ hai, bố trí ngân sách cắm mốc hành lang và kiểm định an toàn đập. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp Sở Tài chính bố trí vốn đầu tư công để tiến hành cắm mốc chỉ giới phạm vi bảo vệ cho 100% trong tổng số 303 công trình lớn và vừa trước năm 2025. Đồng thời, thuê đơn vị tư vấn độc lập đo đạc lại địa hình lòng hồ, đánh giá mức độ bồi lắng và nâng tỷ lệ hồ chứa có quy trình vận hành chuẩn mực từ 1,31% lên tối thiểu 80% vào năm 2025.

Thứ ba, tăng cường thanh tra và xử phạt vi phạm hành chính. Ủy ban nhân dân các huyện như Krông Năng, Krông Búk, Ea H'leo thành lập đoàn kiểm tra liên ngành, xử lý triệt để 100% các trường hợp lấn chiếm mái đập, đào ao sát chân công trình và khai thác cát sỏi trái phép theo đúng quy định tại Nghị định số 104/2017/NĐ-CP, định kỳ báo cáo kết quả hàng quý.

Thứ tư, đẩy mạnh chính sách hỗ trợ tưới tiên tiến, tiết kiệm nước. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chủ trì triển khai hiệu quả Nghị quyết số 13/2020/NQ-HĐND và Kế hoạch số 1547/KH-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh, hỗ trợ tối đa 50% chi phí đầu tư (tương đương khoảng 35 đến 40 triệu đồng trên mỗi hecta) cho các tổ chức, cá nhân lắp đặt công nghệ tưới tiết kiệm, phấn đấu đạt mục tiêu 50.000 ha cây trồng cạn được tưới tiên tiến vào năm 2030.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục Thủy lợi, Phòng Nông nghiệp cấp huyện tại Đắk Lắk và các tỉnh Tây Nguyên). Luận văn cung cấp khung phương pháp đánh giá phân cấp quản lý tài sản kết cấu hạ tầng và cơ sở dữ liệu thực tế để xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn.

Nhóm 2: Các doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi (Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Quản lý công trình thủy lợi). Đơn vị có thể ứng dụng các phát hiện thực trạng để chuẩn hóa hồ sơ phương án bảo vệ đập, rà soát 153 hồ sơ an toàn và xây dựng quy trình vận hành hồ chứa khoa học.

Nhóm 3: Các tổ chức thủy lợi cơ sở, hợp tác xã nông nghiệp và hộ nông dân. Tài liệu giúp người dân nắm vững quy định pháp lý về hành lang bảo vệ an toàn công trình và các bước tiếp cận nguồn vốn hỗ trợ phát triển thủy lợi nhỏ, tưới tiết kiệm theo Nghị quyết số 13/2020/NQ-HĐND.

Nhóm 4: Học viên cao học, giảng viên và nhà nghiên cứu ngành Quản lý công, Thủy văn và Kinh tế phát triển. Đề tài cung cấp hệ thống lý luận quản lý nhà nước kết hợp số liệu thực chứng chuyên sâu về quản trị tài nguyên nước vùng đặc thù.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao tỷ lệ lập quy trình vận hành hồ chứa tại Đắk Lắk chỉ đạt khoảng 1,31%? Do phần lớn hồ chứa được xây dựng từ thập niên 1980–1990 nên hồ sơ thiết kế ban đầu đã bị thất lạc. Trải qua thời gian dài khai thác, lòng hồ bị bồi lắng làm thay đổi hoàn toàn thông số dung tích, trong khi kinh phí thuê tư vấn trắc địa đo đạc lại rất hạn chế, dẫn đến việc chỉ có 8 trên 610 hồ chứa hoàn thành quy trình vận hành chính thức.

Đặc điểm phân cấp quản lý công trình thủy lợi tại Đắk Lắk có gì nổi bật? Doanh nghiệp nhà nước chuyên trách đóng vai trò nòng cốt khi quản lý 189 trên tổng số 303 công trình lớn và vừa (chiếm 62,37% số lượng) và bảo đảm tới 78,88% tổng diện tích tưới toàn tỉnh. Ủy ban nhân dân cấp huyện và các tổ chức kinh tế chỉ quản lý các công trình phân tán với quy mô diện tích phục vụ nhỏ hơn.

Nguyên nhân chính khiến hành lang an toàn công trình thủy lợi bị lấn chiếm là gì? Nguyên nhân trực tiếp là do 100% công trình chưa được cắm mốc ranh giới bảo vệ tại thực địa. Bên cạnh đó, áp lực mở rộng diện tích trồng cây công nghiệp có giá trị cao cùng với việc chính quyền cấp cơ sở buông lỏng xử phạt vi phạm hành chính đã khiến tình trạng xâm hại chân đập, mái đập diễn ra phổ biến.

Chính sách của Đắk Lắk hỗ trợ phát triển công nghệ tưới tiết kiệm nước như thế nào? Hội đồng nhân dân tỉnh Đắk Lắk đã ban hành Nghị quyết số 13/2020/NQ-HĐND quy định mức hỗ trợ tài chính cho các tổ chức, hộ gia đình đầu tư hệ thống tưới tiên tiến cho cây trồng cạn, giúp giảm bớt gánh nặng chi phí đầu tư ban đầu vốn rất cao, khoảng 70 đến 80 triệu đồng trên mỗi hecta.

Điểm nghẽn lớn nhất trong việc thực thi Luật Thủy lợi 2017 tại địa phương là gì? Điểm nghẽn lớn nhất nằm ở việc xác định vị trí giao nhận sản phẩm dịch vụ thủy lợi theo Nghị định số 129/2017/NĐ-CP và sự thiếu hụt năng lực chuyên môn của các tổ chức thủy lợi cơ sở cấp xã, huyện so với tiêu chuẩn quy định của pháp luật hiện hành.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện bức tranh quản lý nhà nước đối với 303 công trình thủy lợi lớn và vừa tại Đắk Lắk, phục vụ tưới cho gần 73.000 ha cây trồng.
  • Chỉ rõ thực trạng doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò áp đảo khi quản lý 189 công trình, đồng thời làm rõ sự thiếu hụt nghiêm trọng về quy trình vận hành khi mới đạt khoảng 1,31% số lượng hồ chứa.
  • Nhận diện 3 điểm nghẽn then chốt: thiếu mốc chỉ giới bảo vệ, vướng mắc trong xác định điểm giao nhận dịch vụ công ích và cơ chế chế tài vi phạm hành chính chưa nghiêm.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với lộ trình cụ thể từ năm 2021 đến năm 2025, định hướng đến năm 2030 về thể chế, kỹ thuật và tài chính.
  • Khẳng định tính cấp thiết của việc áp dụng khoa học công nghệ và hỗ trợ tưới tiết kiệm theo Nghị quyết số 13/2020/NQ-HĐND nhằm bảo đảm an ninh nguồn nước bền vững.

Các cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị khai thác cần nhanh chóng thể chế hóa các đề xuất của luận văn vào kế hoạch hành động giai đoạn 2021–2025 nhằm bảo vệ tối đa hạ tầng thủy lợi và thúc đẩy kinh tế nông nghiệp Tây Nguyên phát triển bền vững.