Tổng quan nghiên cứu

Huyện Sốp Cộp là huyện vùng cao biên giới đặc biệt khó khăn của tỉnh Sơn La với tổng diện tích tự nhiên 148.088 ha, đường biên giới dài hơn 124 km giáp nước bạn Lào và tỷ lệ hộ nghèo năm 2019 ở mức cao lên tới 54,3%. Toàn huyện có 8 đơn vị hành chính cấp xã với 126 bản và 3 cụm dân cư, đời sống kinh tế phụ thuộc chủ yếu vào nguồn hỗ trợ ngân sách nhà nước. Trong bối cảnh nguồn thu tại chỗ còn hạn hẹp, công tác quản lý và kiểm soát chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp đóng vai trò quyết định đến việc bảo toàn nguồn vốn công, ngăn ngừa thất thoát lãng phí và thúc đẩy an sinh xã hội cho hơn 79.000 người dân trên địa bàn.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ thực trạng quản lý chi ngân sách cấp cơ sở còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn, từ khâu lập dự toán chưa sát thực tế, chứng từ thanh toán mua sắm tài sản công thiếu hóa đơn hợp lệ, đến việc chấp hành kỷ luật tài chính chưa nghiêm. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách xã, khảo sát toàn diện thực trạng kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp giai đoạn 2017 - 2019, xác định các nhân tố ảnh hưởng, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công địa phương. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, hướng tới việc giảm thiểu 100% các khoản chi sai chế độ, rút ngắn thời gian xử lý thủ tục hành chính xuống dưới 24 giờ và nâng cao tính minh bạch tài khóa tại địa bàn miền núi khó khăn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng Lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại và Khung kiểm soát nội bộ theo tiêu chuẩn COSO, nhấn mạnh việc quản lý nguồn lực công phải bảo đảm tính tuân thủ pháp luật, hiệu quả kinh tế và trách nhiệm giải trình. Luận văn vận dụng mô hình chu trình ngân sách toàn diện gồm 3 giai đoạn then chốt: quản lý lập dự toán, quản lý chấp hành dự toán và quản lý quyết toán chi ngân sách.

Hệ thống khái niệm chính trong đề tài được chuẩn hóa theo các văn bản pháp luật hiện hành, bao gồm:

  • Ngân sách nhà nước và Ngân sách cấp xã theo quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 và Thông tư số 344/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính, xác định ngân sách xã là cấp cơ sở trong hệ thống ngân quỹ công.
  • Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước, thể hiện quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan kho quỹ trong việc thẩm định hồ sơ, từ chối thanh toán các khoản chi sai chế độ theo Nghị định số 163/2016/NĐ-CP và Nghị định số 11/2020/NĐ-CP.
  • Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển cấp xã, xác định định mức phân bổ kinh phí phục vụ hoạt động của bộ máy chính quyền cơ sở và các chương trình mục tiêu phát triển kinh tế địa phương.

Luận văn tuân thủ 4 nguyên tắc cốt lõi trong quản lý chi ngân sách xã: quản lý thường xuyên liên tục ở tất cả các khâu, phát huy dân chủ công khai theo phương châm dân biết dân bàn dân làm dân kiểm tra, tuyệt đối tuân thủ pháp luật và ứng dụng công nghệ hiện đại vào quy trình kiểm soát.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp nhằm bảo đảm tính khách quan và khoa học. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo quyết toán, số liệu xuất toán và hệ thống thông tin quản lý ngân sách TABMIS tại Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp trong giai đoạn 3 năm từ 2017 đến 2019, kết hợp cùng các số liệu thống kê phát triển kinh tế - xã hội của Chi cục Thống kê huyện. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua điều tra khảo sát thực địa trong năm 2020.

Cỡ mẫu nghiên cứu thực hiện phương pháp chọn mẫu có chủ đích tại 03 xã đại diện cho 3 tiểu vùng đặc thù của huyện Sốp Cộp:

  • Xã Sốp Cộp đại diện cho vùng thấp phát triển và là trung tâm kinh tế - chính trị của huyện.
  • Xã Sam Kha đại diện cho xã vùng cao đặc biệt khó khăn, cách trung tâm huyện 30 km, phần lớn là đồng bào dân tộc Mông sinh sống.
  • Xã Nậm Lạnh đại diện cho vùng biên giới phức tạp với đường biên giáp Lào, cách trung tâm huyện 9 km.

Mẫu khảo sát định lượng bao gồm 100% cán bộ nghiệp vụ tại Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp (13 cán bộ, công chức) và 24 lượt cán bộ là Chủ tịch Ủy ban nhân dân và Kế toán ngân sách tại các xã điều tra. Luận văn áp dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh tương đối - tuyệt đối, phân tích cơ cấu tỷ trọng và tổng hợp phân tích kinh tế. Việc lựa chọn các phương pháp này giúp nhận diện rõ nét biến động chi ngân sách theo chuỗi thời gian 2017 - 2019 và đo lường chính xác các sai lệch trong kiểm soát chi.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp giai đoạn 2017 - 2019 đã làm rõ một số phát hiện then chốt sau:

Thứ nhất, tốc độ tăng trưởng kinh tế của huyện Sốp Cộp duy trì ổn định ở mức 14,57% năm 2017, 14,00% năm 2018 và đạt 14,50% năm 2019, nâng tổng giá trị gia tăng GDP từ 108,14 tỷ đồng năm 2017 lên 135,70 tỷ đồng năm 2019 (tăng 25,48%). Sự gia tăng này kéo theo nhu cầu chi ngân sách xã tăng đều qua từng năm nhằm đáp ứng nhiệm vụ quản lý nhà nước và phát triển kinh tế nông thôn.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách cấp xã bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng. Chi thường xuyên và chi quản lý hành chính chiếm tỷ trọng áp đảo, dao động từ 75% đến 80% tổng chi ngân sách xã qua các năm. Trong khi đó, chi cho sự nghiệp kinh tế, nông - lâm nghiệp và hỗ trợ sản xuất hàng hóa chỉ chiếm tỷ lệ khiêm tốn khoảng 15% đến 20%, làm hạn chế động lực tái đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng tại chỗ.

Thứ ba, công tác kiểm soát chi qua Kho bạc đã phát huy vai trò gác cổng tài chính nhưng vẫn phát sinh nhiều sai sót cần xử lý. Số liệu xuất toán và từ chối thanh toán ghi nhận hàng chục món chi sai mục đích, sai chế độ định mức công tác phí và tiếp khách mỗi năm. Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp đã kiên quyết xuất toán và yêu cầu hoàn thiện lại hồ sơ chứng từ đối với ước tính khoảng 3% đến 5% tổng số hồ sơ giao dịch phát sinh hàng năm.

Thứ tư, kết quả khảo sát 13 cán bộ Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp và các kế toán đơn vị thụ hưởng cho thấy 100% cán bộ đều phản ánh khó khăn lớn nhất là việc thiếu hóa đơn tài chính hợp pháp khi thanh toán các khoản mua sắm hàng hóa, dịch vụ trên 200.000 đồng tại các xã vùng sâu vùng xa như Sam Kha và Mường Lèo.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các tồn tại trên bắt nguồn từ điều kiện tự nhiên hiểm trở, địa bàn rộng 148.088 ha bị chia cắt bởi hệ thống núi cao, giao thông mùa mưa thường xuyên ách tắc. Huyện cách thành phố Sơn La 130 km, hệ thống thương mại dịch vụ tại các xã vùng biên hầu như chưa phát triển, không có doanh nghiệp hay hộ kinh doanh phát hành hóa đơn giá trị gia tăng. Do đó, người mua hàng hóa công ích phải di chuyển hàng chục cây số ra Chi cục Thuế huyện để kê khai mua hóa đơn lẻ, tạo ra rào cản hành chính rất lớn.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý chi tại huyện Ba Vì (thành phố Hà Nội) về bố trí cán bộ chuyên quản theo dõi quyết toán, hoặc mô hình tại huyện Như Xuân (tỉnh Thanh Hóa) về việc nâng cao chất lượng lập dự toán ngay từ cấp thôn bản, huyện Sốp Cộp còn bộc lộ điểm yếu về trình độ chuyên môn của đội ngũ kế toán xã. Phần lớn kế toán xã tại Sốp Cộp kiêm nhiệm hoặc thường xuyên thay đổi vị trí, chưa nắm vững Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.

Dữ liệu nghiên cứu khi được tổng hợp qua Bảng cơ cấu chi ngân sách và Biểu đồ biến động số liệu xuất toán giai đoạn 2017 - 2019 thể hiện rõ nét tương quan giữa sự thiếu hụt năng lực lập dự toán và tỷ lệ hồ sơ bị chỉnh lý quyết toán cuối năm. Điều này khẳng định rằng việc nâng cao hiệu lực kiểm soát chi không thể chỉ dựa vào biện pháp từ chối thanh toán của Kho bạc, mà phải giải quyết từ gốc rễ chất lượng lập dự toán đầu vào của Ủy ban nhân dân cấp xã.

Đề xuất và khuyến nghị

Để hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Chuẩn hóa quy trình lập và phân bổ dự toán ngân sách xã: Ủy ban nhân dân huyện Sốp Cộp chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Kho bạc Nhà nước hướng dẫn 8 xã thực hiện quy trình lập dự toán từ các ban ngành, đoàn thể cơ sở trước ngày 31 tháng 12 hàng năm. Mục tiêu giảm tỷ lệ điều chỉnh dự toán phát sinh trong năm xuống dưới 5%, hoàn thành trong giai đoạn 2021 - 2023.

  2. Tăng cường bồi dưỡng chuyên môn và phát hành sổ tay kiểm soát chi: Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp chủ trì tổ chức định kỳ tối thiểu 01 lớp tập huấn nghiệp vụ mỗi năm cho 100% chủ tài khoản và kế toán xã; biên soạn tài liệu hướng dẫn chuẩn hóa hồ sơ thanh toán, phấn đấu rút ngắn 30% thời gian kiểm soát chứng từ xuống dưới 24 giờ kể từ khi tiếp nhận.

  3. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và dịch vụ công trực tuyến: Kho bạc Nhà nước tỉnh Sơn La đầu tư hạ tầng mạng và bàn giao trang thiết bị số cho Kho bạc Sốp Cộp, triển khai dịch vụ công trực tuyến mức độ 4 đến 100% các xã; phấn đấu đạt tỷ lệ 95% hồ sơ thanh toán chi thường xuyên được gửi và duyệt qua môi trường điện tử vào năm 2023.

  4. Thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành Thuế - Tài chính - Kho bạc: Cơ quan Thuế huyện chủ động mở các điểm hỗ trợ kê khai và cấp hóa đơn lẻ lưu động tại cụm xã vùng cao, bảo đảm 100% chứng từ chi mua sắm tài sản trên 200.000 đồng tuân thủ đúng quy định tại Nghị định 163/2016/NĐ-CP và Thông tư 344/2016/TT-BTC, giải quyết dứt điểm tình trạng thanh toán bằng giấy biên nhận viết tay không hợp lệ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Lãnh đạo và cán bộ kiểm soát chi hệ thống Kho bạc Nhà nước: Cung cấp bức tranh thực tế về quy trình kiểm soát chi một đầu mối tại địa bàn miền núi, giúp đúc kết bài học xử lý chứng từ và phòng ngừa rủi ro thất thoát ngân quỹ cấp huyện.
  • Chủ tài khoản và Kế toán Ủy ban nhân dân cấp xã: Hướng dẫn chi tiết cách thức lập dự toán, quản lý định mức chi tiêu nội bộ, hoàn thiện bộ hồ sơ thanh toán mua sắm công đúng biểu mẫu, tránh bị xuất toán.
  • Cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện và tỉnh (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Sở Tài chính, Cục Thuế): Cung cấp căn cứ thực tiễn để ban hành các cơ chế phối hợp liên ngành, tháo gỡ vướng mắc về hóa đơn chứng từ tại các địa bàn khó khăn.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính - Ngân hàng: Là tài liệu nghiên cứu điển hình về quản trị tài chính công địa phương, phương pháp chọn mẫu khảo sát thực địa tại các huyện biên giới vùng Tây Bắc.

Câu hỏi thường gặp

Khó khăn lớn nhất trong quản lý chi ngân sách xã tại huyện Sốp Cộp là gì? Rào cản lớn nhất là địa bàn 8 xã vùng cao chia cắt, hệ thống cửa hàng thương mại không phát hành hóa đơn giá trị gia tăng, dẫn đến việc thanh toán các khoản mua sắm hàng hóa trên 200.000 đồng thường xuyên thiếu chứng từ hợp pháp theo quy định tài chính.

Quy trình kiểm soát chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước gồm những bước nào? Quy trình gồm 3 khâu chính: kiểm soát tính hợp pháp của dự toán được duyệt đầu năm; kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ chứng từ, mẫu dấu, chữ ký chủ tài khoản khi chi trả thực tế; và đối chiếu, rà soát số liệu trong báo cáo quyết toán năm.

Luận văn đã kế thừa những bài học kinh nghiệm nào từ các địa phương khác? Nghiên cứu đúc rút kinh nghiệm từ 3 địa phương: bố trí cán bộ chuyên quản theo dõi quyết toán tập trung tại Ba Vì (Hà Nội), chuẩn hóa quy trình tự lập dự toán từ cấp cơ sở tại Như Xuân (Thanh Hóa), và kiểm soát chặt chẽ quỹ lương, hạn mức chi tại Tam Điệp (Ninh Bình).

Vì sao việc triển khai Dịch vụ công trực tuyến lại cấp thiết đối với Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp? Huyện có xã vùng cao như Sam Kha cách trung tâm 30 km; việc chuyển đổi số giúp kế toán xã gửi chứng từ điện tử qua mạng, giảm chi phí đi lại, minh bạch hóa thời gian xử lý và giảm tỷ lệ hồ sơ bị trả lại xuống dưới 2%.

Giải pháp nào giúp giải quyết vướng mắc hóa đơn lẻ cho các xã vùng biên giới? Chi cục Thuế huyện phối hợp với Ủy ban nhân dân các xã vùng cao tổ chức cấp hóa đơn lẻ theo định kỳ hoặc ủy quyền thu thuế tại xã, tạo điều kiện cho các nhà cung cấp nhỏ lẻ xuất hóa đơn hợp pháp cho đơn vị sử dụng ngân sách.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện khung lý luận về quản lý chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước tại địa bàn miền núi, biên giới đặc thù.
  • Khảo sát thực chứng tại Kho bạc Nhà nước Sốp Cộp giai đoạn 2017 - 2019 chỉ ra tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt 14,50% nhưng cơ cấu chi thường xuyên chiếm tỷ trọng quá lớn trên 75%.
  • Đã nhận diện chính xác các nút thắt về năng lực lập dự toán, chứng từ thanh toán thiếu hóa đơn hợp lệ và hạ tầng công nghệ thông tin tại 8 xã của huyện.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp thực thi đồng bộ với các chỉ số mục tiêu cụ thể, áp dụng cho lộ trình trung hạn giai đoạn 2021 - 2025.
  • Nghiên cứu là cẩm nang hữu ích thúc đẩy các cấp chính quyền huyện Sốp Cộp và hệ thống Kho bạc Nhà nước Sơn La nâng cao kỷ luật tài khóa, hướng tới tối ưu hóa nguồn lực công phục vụ đồng bào vùng cao.