Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện giữ vai trò trụ cột trong việc hiện thực hóa các chính sách tài khóa, đảm bảo vận hành bộ máy hành chính và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội tại địa phương. Tại huyện Vĩnh Lộc, tỉnh Thanh Hóa, quy mô chi ngân sách địa phương liên tục tăng trưởng trong giai đoạn 2015 - 2017, từ mức 295.624 triệu đồng năm 2015 lên 365.624 triệu đồng năm 2017, tương đương mức tăng trưởng bình quân hàng năm trên 11%. Mặc dù tổng thu ngân sách trên địa bàn năm 2017 đạt 2.062 tỷ đồng (vượt xa chỉ tiêu kế hoạch 1.038 tỷ đồng) và tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 15,1%, công tác phân bổ và điều hành chi ngân sách vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn mang tính cơ cấu.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự mất cân đối giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, đi kèm tỷ lệ giải ngân thực tế vượt dự toán hàng năm từ 31,6% đến 37,2%. Luận văn xác định mục tiêu cụ thể là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi ngân sách huyện Vĩnh Lộc giai đoạn 2015 - 2017 trên các khâu lập dự toán, chấp hành dự toán, kiểm soát và quyết toán, từ đó xác lập hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả tài chính công đến năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học để chính quyền địa phương tối ưu hóa 82,43% tỷ trọng chi ngân sách trực tiếp cấp huyện, nâng cao kỷ luật tài khóa và chuyển đổi phương thức quản trị tài chính hướng đến kết quả đầu ra.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết phân cấp tài khóa và lý thuyết quản trị công mới (New Public Management). Khung phân tích tập trung vào năm khái niệm then chốt: quản lý chi ngân sách nhà nước, dự toán ngân sách thường niên, kiểm soát thanh toán qua Kho bạc Nhà nước, quyền tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập, và quyết toán ngân sách.

Mô hình nghiên cứu phân tích toàn diện chu trình bốn giai đoạn quản lý chi ngân sách: lập dự toán, chấp hành dự toán, kiểm soát chi và quyết toán chi, chịu sự tác động đồng thời của hệ thống văn bản pháp lý, tổ chức bộ máy, năng lực cán bộ và mức độ hiện đại hóa công nghệ thông tin. Các văn bản pháp lý nền tảng được vận dụng bao gồm Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và năm 2015, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP, Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, Nghị định số 117/2013/NĐ-CP về cơ chế tự chủ biên chế và kinh phí quản lý hành chính, cùng các Chỉ thị số 1792/CT-TTg và Chỉ thị số 14/CT-TTg về phòng chống nợ đọng xây dựng cơ bản.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp trong khung thời gian từ năm 2015 đến năm 2017. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo quyết toán ngân sách huyện Vĩnh Lộc, niên giám thống kê và báo cáo tài chính của 15 xã, 1 thị trấn và 49 đơn vị sự nghiệp trường học trực thuộc.

Về dữ liệu sơ cấp, tác giả tiến hành điều tra khảo sát với quy mô mẫu 100 phiếu điều tra hợp lệ thông qua phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích. Cơ cấu mẫu khảo sát bao gồm: 20 cán bộ quản lý tài chính cấp tỉnh (Sở Tài chính Thanh Hóa, Kho bạc Nhà nước tỉnh), 30 cán bộ quản lý tài chính cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, KBNN huyện Vĩnh Lộc), và 50 cán bộ quản lý tài chính cấp xã, thị trấn. Phương pháp chọn mẫu này đảm bảo phản ánh khách quan cái nhìn đa chiều từ cấp hoạch định chính sách đến cấp trực tiếp thụ hưởng và thực thi ngân sách.

Dữ liệu khảo sát được xử lý và phân tích thống kê mô tả, kiểm định khoảng cách đánh giá bằng phần mềm SPSS. Việc lựa chọn công cụ SPSS và phương pháp phân tích so sánh tỷ lệ phần trăm, phân tích chuỗi thời gian cho phép lượng hóa chính xác mức độ quan trọng cũng như thực tế đạt được của từng khâu quản lý, loại bỏ yếu tố cảm tính và gia tăng độ tin cậy khoa học cho các kết luận.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi ngân sách huyện Vĩnh Lộc tăng trưởng liên tục nhưng cơ cấu phân bổ mất cân đối nghiêm trọng giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo, dao động từ 76,06% đến 78,5% tổng chi ngân sách huyện. Năm 2015, chi thường xuyên đạt 179.001 triệu đồng, tăng lên 201.250 triệu đồng năm 2016 và chạm mức 214.444 triệu đồng năm 2017. Trong đó, chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo luôn chiếm tỷ phần lớn nhất với 66,29% năm 2015 và 65,45% năm 2017 (tương ứng 140.060 triệu đồng), chi quản lý hành chính chiếm 12,32% đến 13,08% (đạt 26.364 triệu đồng năm 2017), trong khi chi sự nghiệp y tế tăng mạnh từ 5,28% (9.504 triệu đồng năm 2015) lên 9,55% (20.444 triệu đồng năm 2017).

Thứ hai, chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách huyện duy trì ở quy mô khiêm tốn và biến động bấp bênh, chỉ chiếm tỷ lệ bình quân 8,984% tổng chi ngân sách huyện giai đoạn 2015 - 2017. Cụ thể, chi đầu tư năm 2015 đạt 23.091 triệu đồng (9,89%), sụt giảm xuống 21.764 triệu đồng năm 2016 (8,18%), trước khi tăng lên 27.094 triệu đồng năm 2017 (8,99%). Tỷ trọng này quá nhỏ bé so với nhu cầu nâng cấp hạ tầng 253 km giao thông và hệ thống trạm bơm thủy lợi tại các xã nông thôn mới.

Thứ ba, công tác lập dự toán có độ lệch lớn so với thực tế chấp hành, dẫn đến tình trạng chi vượt dự toán diễn ra liên tục qua các năm. Năm 2015, tổng chi ngân sách huyện thực hiện đạt 295.205 triệu đồng, bằng 136,42% so với dự toán; năm 2016 đạt 327.560 triệu đồng, bằng 131,60% dự toán; năm 2017 đạt 365.624 triệu đồng, bằng 137,20% dự toán. Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công đạt 100% kế hoạch giao nhờ sự can thiệp quyết liệt trong điều chuyển vốn từ các dự án chậm giải phóng mặt bằng sang các công trình trọng điểm như khu lưu niệm Thành Nhà Hồ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tình trạng chi vượt dự toán trên 30% hàng năm bắt nguồn từ phương pháp lập dự toán ngân sách vẫn mang nặng tính gia tăng cục bộ, dựa trên số chi lịch sử thay vì căn cứ vào định mức kinh tế kỹ thuật và chỉ số đầu ra. Ngoài ra, việc Trung ương điều chỉnh mức lương tối thiểu và phát sinh các khoản bổ sung có mục tiêu đột xuất phòng chống thiên tai, dịch bệnh trong năm đã làm thay đổi đáng kể cấu trúc ngân sách ban đầu.

Nếu mô tả dữ liệu bằng biểu đồ cột xếp chồng 100% cho cơ cấu chi thường xuyên kết hợp biểu đồ đường thể hiện khoảng cách giữa dự toán và quyết toán thực tế, ta sẽ thấy rõ xu hướng phình to của chi bộ máy và các chính sách an sinh xã hội so với dư địa đầu tư phát triển. Kết quả này tương đồng với các nghiên cứu của Nguyễn Thị Hoa tại thị xã Từ Sơn (năm 2011) và Huỳnh Thị Cẩm Liên tại huyện Đức Phổ (năm 2011), chứng minh rằng căn bệnh dự toán thiếu chính xác và nợ đọng thủ tục giải ngân là hạn chế phổ biến ở cấp chính quyền địa phương trong thời kỳ chuyển giao thể chế. Tuy nhiên, điểm sáng vượt bậc của huyện Vĩnh Lộc là việc thực hiện nghiêm túc Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP về giao khoán kinh phí tự chủ cho 100% các cơ quan khối đảng, đoàn thể, Ủy ban nhân dân và 49 đơn vị trường học, bước đầu tạo động lực tiết kiệm 10% chi thường xuyên để tạo nguồn cải cách tiền lương.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cấu trúc quy trình lập và phân bổ dự toán chi ngân sách theo hướng tiếp cận kết quả đầu ra. Động từ hành động then chốt là chuyển đổi từ phương pháp dự toán gia tăng truyền thống sang lập kế hoạch tài chính trung hạn 3 năm, gắn định mức phân bổ với tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện nhiệm vụ. Mục tiêu cụ thể là giảm tỷ lệ chênh lệch chi thực tế so với dự toán ban đầu xuống dưới mức 10% vào năm 2020. Chủ thể thực hiện là Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp cùng các đơn vị dự toán cấp I và Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn hoàn thành trong giai đoạn 2018 - 2019.

Thứ hai, nâng cao tỷ trọng và siết chặt kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản. Cần ưu tiên bố trí tối thiểu 12% đến 15% tổng chi ngân sách huyện cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng then chốt; thực hiện rà soát, cắt giảm 100% danh mục các dự án chưa rõ nguồn vốn và nghiêm cấm khởi công mới khi chưa bố trí đủ vốn thanh toán nợ đọng theo tinh thần Chỉ thị số 14/CT-TTg. Chủ thể thực hiện là Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước huyện Vĩnh Lộc, áp dụng xuyên suốt giai đoạn 2018 - 2020.

Thứ ba, mở rộng quyền tự chủ tài chính toàn diện và triệt để thực hành tiết kiệm chi thường xuyên. Tiến hành phân loại và trao quyền tự chủ tài chính mức độ cao cho 100% các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế công lập theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP; cắt giảm tối thiểu 10% đến 15% chi hội nghị, khánh tiết, công tác phí ngoài lương hàng năm để chuyển dịch nguồn lực sang duy tu hạ tầng kỹ thuật. Chủ thể chịu trách nhiệm là Thủ trưởng các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập và Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, triển khai định kỳ hàng quý từ năm 2018.

Thứ tư, hiện đại hóa hạ tầng công nghệ và tăng cường giám sát đa tầng qua hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS). Cần số hóa 100% quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước, triển khai chữ ký số và dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4; đồng thời Hội đồng nhân dân huyện tổ chức tối thiểu 2 đợt giám sát chuyên đề tài chính/năm tại các xã có nguồn thu bán đấu giá đất lớn. Chủ thể thực hiện là Kho bạc Nhà nước huyện Vĩnh Lộc, Ban Kinh tế - Xã hội Hội đồng nhân dân huyện và Thanh tra huyện Thanh Hóa.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà quản lý, lãnh đạo tại Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước cấp huyện, thị xã. Luận văn cung cấp case study thực chứng về quy trình kiểm soát chi tiêu công, kinh nghiệm điều hành vốn đầu tư phân tán và mô hình quản trị ngân sách xã hiệu quả.

Nhóm thứ hai là các học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng và Chính sách công. Tài liệu này đóng vai trò là một khung tham chiếu chuẩn mực về phương pháp kết hợp dữ liệu định lượng SPSS với phân tích định tính trong nghiên cứu tài chính địa phương.

Nhóm thứ ba là giảng viên, chuyên gia nghiên cứu kinh tế tại các học viện, trường đại học khối kinh tế và tài chính. Luận văn mang lại nguồn tư liệu giảng dạy thực tế với hệ thống bảng biểu, chỉ số tài khóa thực chứng giai đoạn chuyển giao Luật Ngân sách nhà nước.

Nhóm thứ tư là các đơn vị tư vấn quản lý công và các tổ chức phát triển kinh tế xã hội. Các cơ quan này có thể sử dụng số liệu và mô hình phân tích để xây dựng các dự án hỗ trợ kỹ thuật về cải cách quản lý tài chính công tại các địa bàn nông thôn chuyển đổi mô hình kinh tế.

Câu hỏi thường gặp

Chi ngân sách huyện Vĩnh Lộc giai đoạn 2015 - 2017 có đặc điểm gì nổi bật?
Quy mô chi tăng trưởng ổn định trên 11%/năm, từ 295.624 triệu đồng năm 2015 lên 365.624 triệu đồng năm 2017. Điểm nổi bật là chi thường xuyên chiếm ưu thế tuyệt đối với trên 76% tổng chi, trong đó lĩnh vực giáo dục và đào tạo chiếm tỷ trọng áp đảo lên tới 65,45% - 67,22% nguồn chi thường xuyên của toàn huyện.

Vì sao tỷ lệ chi thực tế luôn vượt dự toán ban đầu từ 31,6% đến 37,2%?
Hiện tượng chi vượt dự toán xuất phát từ việc lập dự toán chưa sát với nhu cầu thực tế, phương pháp dự toán truyền thống chưa tính hết biến động giá cả. Ngoài ra, trong năm phát sinh việc Nhà nước điều chỉnh lương tối thiểu và bổ sung nguồn vốn có mục tiêu khắc phục bão lụt, xây dựng nông thôn mới.

Tỷ trọng chi đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Vĩnh Lộc chiếm bao nhiêu % và gặp thách thức gì?
Chi đầu tư phát triển chỉ chiếm tỷ lệ bình quân khiêm tốn 8,984% tổng chi ngân sách huyện (năm 2016 đạt 21.764 triệu đồng, năm 2017 đạt 27.094 triệu đồng). Nguồn vốn phụ thuộc lớn vào tiền sử dụng đất thiếu ổn định, gây áp lực nặng nề lên việc hoàn thiện hạ tầng 15 xã nông thôn mới.

Quy mô mẫu khảo sát của luận văn được thiết kế như thế nào để đảm bảo tính đại diện?
Luận văn khảo sát 100 phiếu điều tra được phân tầng khoa học: 20 cán bộ tài chính cấp tỉnh, 30 cán bộ tài chính cấp huyện và 50 cán bộ quản lý cấp xã. Mẫu này đảm bảo tính đại diện cao, bao quát đầy đủ 100% các đơn vị hành chính xã, thị trấn và cơ quan tài khóa chuyên môn trên địa bàn.

Giải pháp đột phá nào được đề xuất để nâng cao hiệu quả chi thường xuyên tại địa phương?
Giải pháp trọng tâm là giao quyền tự chủ tài chính toàn diện theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP cho 49 trường học và cơ quan quản lý, đi kèm cam kết tiết kiệm 10% chi thường xuyên ngoài lương và áp dụng đánh giá công việc theo kết quả đầu ra.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện tại Vĩnh Lộc, ghi nhận tốc độ tăng trưởng chi bình quân 11,3%/năm và mức giải ngân 100% vốn đầu tư công.
  • Tác phẩm chỉ rõ điểm nghẽn cơ cấu khi chi thường xuyên chiếm hơn 76% (giáo dục chiếm 65,45%), trong khi chi đầu tư xây dựng cơ bản chỉ đạt bình quân 8,984%, cùng hiện tượng chi vượt dự toán trên 30% mỗi năm.
  • Hệ thống hóa bộ công cụ nghiên cứu chuẩn mực với mẫu khảo sát 100 cán bộ tài chính chuyên sâu và xử lý định lượng bằng phần mềm SPSS.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao: chuyển đổi sang lập dự toán theo kết quả đầu ra, nâng tỷ lệ chi đầu tư lên 12% - 15%, mở rộng tự chủ tài chính cho 100% đơn vị sự nghiệp, và số hóa kiểm soát chi qua hệ thống TABMIS.
  • Về lộ trình triển khai tiếp theo, chính quyền địa phương cần tập trung hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ và lập kế hoạch ngân sách trung hạn 2018 - 2020 ngay trong quý IV/2018.

Các nhà quản lý tài chính công, chuyên viên kế hoạch và nhà nghiên cứu quan tâm có thể ứng dụng ngay khung phân tích và giải pháp của luận văn để tối ưu hóa công tác quản trị ngân sách tại địa phương mình.