mở đầu nhằm xác định các mục tiêu, nhiệm vụ động viên nguồn lực cho ngân sách và phân phối các nguồn lực đó. Thực chất thì đó là việc lập kế hoạch của Nhà nước về quy mô nguồn lực cần phải huy động trong xã hội để sử dụng cho các nhu cầu chi tiêu nhằm thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Do NSNN là một bộ phận quan trọng của tài chính công, lĩnh vực tổng hòa các mối quan hệ kinh tế trong xã hội và tổng thể nội dung các giải pháp tài chính tiền tệ của một Quốc gia, nên lập dự toán ngân sách có ảnh hưởng đến quá trình thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. NSNN không chỉ đơn thuần là một bảng tổng hợp thu - chi của Nhà nước trong một giai đoạn cụ thể mà còn là tấm gương phản ánh các chính sách, chương trình hành động của Chính phủ trong giai đoạn đó.
Lập NS là công cụ quản lý, do vậy việc lập dự toán phải có khoa học và đảm bảo: - Hiệu quả trong chi tiêu ngân sách. Tính hiệu quả này nhất thiết phải được xem xét một cách toàn diện ở cả hai mặt: hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội. Tuy 11 nhiên, trong thực tế để đánh giá đúng và đầy đủ hiệu quả của chi tiêu ngân sách là một việc không hề đơn giản bởi không phải mọi khoản chi tiêu ngân sách đều đạt được cả hai mặt trên và có được tác động như mong muốn. Nêu ra vấn đề này để thấy rằng đôi khi trong lập dự toán ngân sách phải lựa chọn thứ tự ưu tiên giữa hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội để phù hợp với từng trường hợp và hoàn cảnh cụ thể.
- Hiệu quả hoạt động của khu vực công. Do bản chất là một kế hoạch sử dụng quỹ tiền tệ phục vụ cho hoạt động của Nhà nước nên một khi dự toán ngân sách phản ánh được đầy đủ các chương trình, dự án và hành động của Chính phủ, tính toán đầy đủ các khoản chi, gắn chi tiêu với kết quả và đầu ra của các chương trình, dự án thì có thể nói dự toán ngân sách đã góp phần không nhỏ để làm tăng hiệu quả hoạt động của Chính phủ.3- Vai trò của lập dự toán ngân sách nhà nước Lập dự toán NSNN có các vai trò cơ bản sau đây: - Lập dự toán ngân sách thể hiện tổng hòa quan điểm, đường lối, chiến lược và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước ở từng thời kỳ. Nhìn vào nội dung và cơ cấu kế hoạch thu - chi đã được cơ quan lập pháp và hành pháp thống nhất khi phê chuẩn dự toán, chúng ta có thể nhận ra được những định hướng phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Chẳng hạn, khi một quốc gia xem giáo dục - đào tạo là quốc sách thì khoản chi giáo dục - đào tạo sẽ chiếm một tỷ trọng đáng kể trong cơ cấu chi của dự toán ngân sách.
- Thiết lập kỷ luật tài khóa về thu - chi và cân đối ngân sách cho hoạt động của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, bằng việc xác định một số chỉ tiêu cụ thể trong dự toán. Đó là các chỉ tiêu như : + Tổng thu ngân sách nhà nước; + Tổng chi ngân sách và tỷ trọng từng khoản chi trong tổng chi; + Mức thâm hụt ngân sách (%) so với GDP. - Lập dự toán ngân sách tạo khuôn khổ cho việc chấp hành NSNN. Bởi các chỉ tiêu thu - chi và mức thâm hụt ngân sách được xác lập trong dự toán sẽ là khuôn khổ cho NSNN khi đi vào giai đoạn chấp hành.
Hơn nữa, dự toán ngân sách còn thể 12 hiện đường lối và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Với vai trò này, dự toán ngân sách có thể được xem như là một hướng dẫn về mặt tài chính cho hoạt động của Nhà nước. Nó giúp Nhà nước kiểm soát được các khoản thu - chi và đảm bảo cho hoạt động của Nhà nước theo đúng các mục tiêu đã đề ra. - Lập dự toán ngân sách giúp Chính phủ không bị động trong hoạt động.
Do dự toán ngân sách được xây dựng trên những chính sách, chương trình, dự án đã được Chính phủ chủ động đề ra, nên việc lập dự toán ngân sách giúp Chính phủ không bị động trong hoạt động, nhất là về mặt tài chính. Thật vậy, khi lập dự toán ngân sách, trên cơ sở các chính sách, chương trình, dự án được hoạch định, Chính phủ tính toán các khoản chi tiêu cần thiết và xác định quy mô nguồn thu đáp ứng cho nhu cầu chi tiêu, nhờ đó Chính phủ sẽ chủ động hơn trong quá trình thực hiện các chính sách, chương trình, dự án. - Lập dự toán ngân sách là công cụ để Chính phủ hoạch định và kiểm soát công việc tài chính trong năm ngân sách. Do lập kế hoạch là một trong những bộ phận quan trọng nhất của tài chính công, nên lập dự toán ngân sách giữ một vai trò quan trọng trong hoạch định công việc tài chính của Chính phủ.
Đồng thời với vai trò chung của một kế hoạch, dự toán ngân sách còn cung cấp các tiêu chuẩn để kiểm soát các hoạt động tài chính của Chính phủ nhằm đảm bảo chúng được thực hiện theo đúng khuôn khổ, tiến trình đã hoạch định và kịp thời điều chỉnh các sai lệch nếu có.4- Những yêu cầu cơ bản đối với lập dự toán ngân sách nhà nước Việc lập dự toán NSNN được đánh giá là tốt khi đáp ứng được những yêu cầu sau : Thứ nhất: Đảm bảo dự toán ngân sách có tính toàn diện, khả thi và chứa đựng tất cả các chương trình, dự án được Chính phủ tài trợ trực tiếp hoặc gián tiếp và cả những chương trình, dự án của Chính phủ được bên ngoài tài trợ. Thứ hai: Lập dự toán ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các CQNN, Chính phủ, chính quyền các cấp và từng cá nhân trong việc thực hiện những nhiệm vụ được đề ra trong dự toán ngân sách. Kinh nghiệm ở nhiều quốc 13 gia cho thấy các quy định về trách nhiệm và quyền hạn nên được cụ thể hoá bằng các văn bản có tính pháp lý. Thứ ba: Lập dự toán ngân sách phải gắn kết được chi tiêu ngân sách với kết quả và đầu ra có được từ các khoản chi tiêu.
Để đạt điều này, lập dự toán ngân sách cần xác định rõ các mục đích (goals), mục tiêu (objectives), cũng như những kết quả (outcomes) và đầu ra (outputs) mong đợi trong từng chương trình, dự án và những hoạt động được NSNN tài trợ. Thứ tư: Lập dự toán ngân sách cần được gắn với một khuôn khổ trung hạn. Bởi đa phần các kế hoạch kinh tế - xã hội vĩ mô có thời hạn từ 5 đến 10 năm trong khi dự toán ngân sách thì được gắn với năm ngân sách có thời hạn chỉ 1 năm nhiều hơn nữa là 2 năm. Do vậy, để hoạt động ngân sách thật sự gắn kết với những chính sách Quốc gia và mang lại hiệu quả cao nhất, vào thập niên 90, nhiều quốc gia đã thực hiện lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Thứ năm: Tính minh bạch là một trong những tiêu chuẩn quan trọng để nâng cao chất lượng lập dự toán ngân sách. Hiện nay, tính minh bạch trong lĩnh vực ngân sách đã được các tổ chức uy tín trên thế giới như International Monetary Fund (IMF) và Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) tiêu chuẩn hoá (vào các năm 1998 và 2000). Chúng bao gồm hai nội dung chính là minh bạch về tài chính và minh bạch về chính sách. Minh bạch về tài chính là việc công khai trước công chúng về cơ cấu và chức năng của Chính phủ, các ý định chính sách tài chính, các khoản chi tiêu công và những dự báo của Chính phủ về tài chính.
Minh bạch về chính sách là công khai trước công chúng về những ý định của Chính phủ trong một lĩnh vực chính sách cụ thể, trong đó nêu rõ cần phải đạt được những kết quả gì và các chi phí để đạt được những kết quả đó. Thứ sáu: Lập dự toán ngân sách phải đảm bảo cung cấp những thông tin kịp thời đầy đủ và đáng tin cậy. Đây là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá chất lượng của dự toán ngân sách. Trước hết, nó là cơ sở cho quá trình xét duyệt và phê chuẩn dự toán ngân sách.
Tiếp đến là khi được xây dựng trên những thông tin đầy đủ và đáng tin cậy thì dự toán ngân sách mới đảm bảo được tính xác thực cho việc so sánh và đánh giá những thông tin phản hồi từ thực tế của quá trình chấp hành ngân sách để 14 các nhà quản lý có được những điều chỉnh hợp lý, hiệu quả trong hành động. Ngày nay, khía cạnh thông tin của dự toán ngân sách đã được hỗ trợ rất nhiều bởi sự phát triển của công nghệ thông tin.5- Các phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước Lập ngân sách là một công cụ quan trọng trong quản lý chi tiêu công, nó tạo nền tảng cho việc quản lý, phân bổ một cách khéo léo các nguồn lực hạn hẹp của Quốc gia và đảm bảo việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực này nhằm đạt được kết quả theo chiến lược mong muốn của Chính phủ. Cho đến hiện tại, lịch sử quản lý tài chính công đã trải qua các phương thức soạn lập ngân sách: 1.1- Lập dự toán ngân sách theo khoản mục Mục tiêu chính của hệ thống ngân sách truyền thống là làm cho ngân sách trở thành một công cụ tuân thủ các quy định về quản lý tài chính. Trong ngân sách, các khoản chi được phân loại theo các đơn vị sử dụng và theo các tính chất kinh tế của các khoản chi.
Ví dụ: Tiền lương, bảo hiểm, công tác phí, mua sắm … - Việc lập ngân sách theo cách này thường rất chi tiết thậm chí ở một số Quốc gia nó có thể lên tới hàng nghìn dòng ngân sách. Căn cứ lập ra các dòng ngân sách là các định mức tiêu chuẩn mà Nhà nước quy định và không cho phép sự chuyển giao giữa các mục chi chẳng hạn như dự toán ngân sách hiện nay của Pháp (Theo pháp lệnh ngân sách năm 1959) được thể hiện trong 20.000 trang, chi tiết thành 850 chương.