CHƯƠNG I C ơ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHẤT LƯỢNG PHÂN BỒ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Khái quát về ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước 1.1 Ngân sách nhà nước (NSNN) * Kliảl niệm về ngân sách nhà nước Dựa trên cơ sở phân tích khoa học về quá trình phát sinh, tồn tại và phát triển của tài chính và ngân sách, hầu hết các nhà Kinh tế đều cho rằng tài chính nói chung và ngân sách nói riêng là phạm trù kinh tế - lịch sử. Là phạm trù kinh tế, nó gắn với phạm trù kinh tế hàng hoá. Là phạm phù lịch sử, nó gắn với sự ra đời của Nhà nước. Thông qua quyền lực chính trị, Nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình thái giá trị các nguồn lực tài chính; hình thành quỹ tiền tệ tập trung từ việc huy động một bộ phận thu nhập của xã hội dưới hình thức thuế và động viên khác để phục vụ cho các chức năng kinh tế - chính trị - xã hội của nhà nước đương quyền.
Để tìm hiểu định nghĩa NSNN có nhiều cách tiếp cận khác nhau. Trên thực tế mỗi cách tiếp cận có những định nghĩa riêng về NSNN. Ví dụ: - Theo tự điển kinh doanh Anh quốc: “Ngân sách là bảng kế toán về khả năng thu nhập (tiền thu vào) và chỉ tiêu (tiền xuất ra) trong một giai đoạn nhất định của tương lai, thường là một năm”. - Theo tự điển Tiếng Việt (Nhà xuất bản Văn hóa-thông tin, năm 1999): “Ngân sách là tổng sổ tiền thu và chi trong một thời gian nhất định của Nhà nước, của xí nghiệp hoặc của một cả nhân”.
- Theo Luật ngân sách nhà nước Việt Nam 2002, Điều 1: “NSNN là 6 toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thấm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” mà biểu hiện bên ngoài, NSNN là một bảng dự toán thu chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định. Theo đó, Chính phủ dự toán các nguồn thu đầu vào NSNN, đồng thời dự toán các khoản phải chi cho các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh quốc phòng. từ quỹ NSNN trên cơ sở phê duyệt của Quốc hội. Qua nghiên cứu các quan niệm khác nhau cho thấy sự thống nhất là, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác trong hệ thống gắn với sự vận động của các luồng tài chính trong quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước. * Bản chất ngân sách nhà nước Lịch sử hình thành và phát triển NSNN của các nước trên thế giới cho thấy NSNN ra đời, phát triển cùng với kinh tế hàng hoá và Nhà nước. Kinh tế hàng hoá và Nhà nước là 2 điều kiện tiền đề cho NSNN ra đời, phát triển. Nghiệp vụ chủ yếu của NSNN là thu, chi nhưng không đơn thuần là việc tăng giảm số lượng tiền tệ mà còn phản ánh mức độ quyền lực, ý chí và sở nguyện của Nhà nước, đồng thời biểu hiện quan hệ kinh tế - tài chính giữa Nhà nước với các tác nhân khác của nền kinh tế trong quá trình phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo ra.
Cụ thể là, các doanh nghiệp nộp thuế góp phần chủ yếu hình thành nguồn thu của NSNN, đồng thời, doanh nghiệp lại được trợ cấp, đầu tư, tài trợ vốn (nếu có), được hưởng các lợi ích gián tiếp khác (cơ sở hạ tầng, giáo dục, đào tạo nguồn nhân lực.) do Nhà nước chủ trì mang lại. Các hộ gia đình, dân cư, xã hội và các đoàn thể, tổ 7 chức phi lợi nhuận có nghĩa vụ đóng thuế cho Nhà nước, nhưng ngược lại, lại được tài trợ hoặc cấp kinh phí (thông qua trợ cấp thất nghiệp, dịch vụ công cộng, bảo đảm về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, thông tin, cơ sở hạ tầng, bảo đảm giáo dục, chăm sóc sức khỏe cộng đồng, hoặc các khoản trợ cấp, phúc lợi công cộng khác. Qua đó cho thấy, các hoạt động thu, chi nói trên luôn gắn liền với các dòng tiền thu vào (chính là quá trình tạo lập) hoặc xuất ra (quá trình sử dụng) từ quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước mà cụ thể là quỹ NSNN. Việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN, một mặt, phản ánh mức độ tiền tệ hoá và luật pháp hoá các hoạt động của Nhà nước bởi dự toán thu, chi NSNN được các cấp có thẩm quyền thảo luận, quyết định và phê chuẩn trong khuôn khổ pháp luật.
Mặt khác, từng hạng mục của NSNN cụ thể hoá các chính sách, các lựa chọn kinh tế, chính trị của Nhà nước: Mỗi khi thiết lập (và chấp hành) các hạng mục thu, chi NSNN, hàng loạt câu hỏi (Bao nhiêu? Cho ai và liên quan đến ai? Nhằm mục đích gì? Vào thời điểm nào?.) được cân nhắc và được trả lời bằng những con số cụ thể trong dự toán và thực hiện dự toán NSNN được phê chuẩn. Bằng quyền lực chính trị và quyền chủ sở hữu, qua việc ban hành luật, chủ động tăng hoặc giảm quy mô, điều chỉnh kết cấu, thời điểm thu, chi, mức độ bội chi và biện pháp bù đắp bội chi ngân sách mà Nhà nước tác động vào nền kinh tế, thúc đẩy (hoặc kìm hãm) sự phát triển kinh tế, duy trì sự công bằng (hoặc bất công bằng) xã hội, bảo vệ các tầng lóp dân cư mà Nhà nước cho là cần thiết và có lợi cho việc cầm quyền của mình. Việc bố trí NSNN thể hiện rất rõ nét các ưu tiên chiến lược, quan điểm cũng như cách thức Nhà nước giải quyết những vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội do thực tế đặt ra. Quá trình tạo lập và sử dụng quỹ NSNN là sir thể hiện ý chí chủ quan của Nhà nước cầm quyền, thông qua đó bản chất NSNN được định hình.
8 Xem xét quá trình vận động của ngân sách, có thể thấy: Bản chất kinh tế của NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa một bên là Nhà nước và bên kia là các tác nhân của nền kinh tế hàng hóa trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập do các tác nhân kinh tế mới sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời bản chất chính trị của NSNN. Bản chất chính trị của NSNN gắn liền với bản chất giai cấp cầm quyền. NSNN là ngân sách của Nhà nước của giai cấp cầm quyền, do Nhà nước đó mà sinh ra, tồn tại và phát triển.
Bản chất chính trị của NSNN giải thích lý do ra đời, điều kiện tồn tại, mục tiêu và sứ mạng mà NSNN phụng sự là lợi ích của Nhà nước, lợi ích của giai cấp cầm quyền. * Hệ thống ngăn sách nhà nước Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu-chi của mỗi cấp ngân sách. Hệ thống ngân sách và cơ cấu của hệ thống ngân sách của một Nhà nước chịu tác động bởi nhiều yếu tố mà trước hết đó là chế độ xã hội của Nhà nước và phân chia lãnh thổ hành chính trong nhà nước đó. Thông thường ở các nước, hệ thống ngân sách được tổ chức phù họp với hệ thống hành chính.
Đối với mô hình Nhà nước liên bang (phân quyền) thì hệ thống ngân sách phổ biến chia thành ba cấp: NSNN (ngân sách liên bang), ngân sách của các bang thành viên và NSĐP (tỉnh, thành phố). Với mô hình Nhà nước nhất thể (phi liên bang), hệ thống ngân sách phổ biến là ngân sách hai cấp: ngân sách Chính phủ (NSTƯ và của các cấp hành chính trung gian) và NSĐP (tỉnh, huyện, xã và tuơng đương); trong số đó, có nhiều nước hệ thống ngân sách chia ra ba cấp hoặc nhiều cấp (điển hình là Pháp, Trung Quốc, Việt Nam). Vị trí ngân sách của mỗi cấp và phương thức tổ chức quản lý dựa trên Hiến pháp 9 và chế độ phân cấp quản lý KTXH. Ở Việt Nam, hệ thống NSNN là một thể thống nhất gắn liền với hệ thống hành chính Nhà nước, bao gồm NSTƯ và NSĐP.
NSTƯ gồm các dự toán kinh phí của các Bộ, ngành do trung ương quản lý. NSTU giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách có tác động trực tiếp đến quá trình phát triển của toàn bộ nền KTXH, các quan hệ tài chính ở các lĩnh vực, các ngành quan trọng nhất và quyết định sự ổn định tài chính của nền tài chính quốc gia; NSTU đảm nhận các khoản chi chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, đảm bảo các quan hệ cân đối lớn trong nền kinh tế. NSTƯ cần được trung ương tập trung những nguồn thu quan trọng và có khả năng phát triển. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND.
Theo quy định hiện hành, hệ thống NSĐP ở Việt Nam bao gồm: - Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); - Ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Trong hệ thống ngân sách, nội dung và phạm vi hoạt động của ngân sách các cấp phụ thuộc vào quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền, hoạt động trong phạm vi địa bàn lãnh thổ của từng đơn vị hành chính. Nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền được qui định dựa trên nhiệm vụ quản lý hành chính và chế độ phân cấp quản lý KTXH của mỗi cấp. Nguồn thu của ngân sách của mỗi cấp chính quyền địa phương cũng được căn cứ vào nhu cầu chi của mỗi cấp và các nguồn thu của NSNN có trên địa bàn.
Mặc dù quy định khá rạch ròi như vậy nhưng trên thực tế, việc phân cấp 10 ngân sách chỉ diễn ra một cách tương đối, ngân sách các cấp vẫn còn mang tính “lồng ghép”, cấp trên còn can thiệp sâu đến ngân sách cấp dưới từ việc lập dự toán, kiểm soát chi đến phân bổ ngân sách, làm giảm tính độc lập, tự chủ của ngân sách cấp dưới.