Chương 1. Những vấn đề lý luận chung của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về tổ chức và hoạt động Thanh tra cấp huyện tại thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi. Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA CẤP HUYỆN 1. Khái quát pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện 1. Khái niệm pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện Để đưa ra khái niệm "pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện", trước hết cần làm rõ khái niệm: “pháp luật”, “Thanh tra cấp huyện”, “tổ chức của Thanh tra cấp huyện" và "hoạt động của Thanh tra cấp huyện’’ là gì? Khái niệm về Pháp luật: "Là hệ thống các quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước, là yếu tố bảo đảm sự ổn định và trật tự của xã hội" [20, tr. Khái niệm về Thanh tra cấp huyện: Có rất nhiều khái niệm về thanh tra, theo Từ điển pháp luật Anh – Việt năm 1994, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [30, tr.
Theo Đại từ điển Tiếng Việt năm 2008 thì thanh tra có nghĩa là “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc” [58, tr. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa điều tra. Theo từ điển Tiếng Việt năm 2016 thì thanh tra có nghĩa là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [56, tr. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát.
Trong cuốn sách Thuật ngữ pháp lý phổ thông, định nghĩa: “thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của kiểm tra. Nhiệm vụ thanh tra được uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước có trách nhiệm” [57, tr. Theo nghĩa này, thanh tra hẹp hơn kiểm tra, thanh tra gắn liền với chức năng pháp lý trong 9 QLNN. Nhiệm vụ của thanh tra cũng là kiểm tra, nhưng chỉ là kiểm tra quyền sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể có được thực hiện đúng, có được bảo vệ hay không, thẩm tra tính hợp pháp của các hoạt động kinh tế, xã hội, tài chính… Ở nước ta, thuật ngữ “thanh tra” lần đầu tiên xuất hiện tại Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký thành lập Ban thanh tra đặc biệt.
Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [12]. Từ Sắc lệnh này, quyền thanh tra được xác lập và được giao cho Chính phủ thực hiện. Sau đó thuật ngữ “thanh tra” được đề cập trong các bản Hiến pháp của nước ta, tại Khoản 5, Điều 96, Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu tham nhũng trong bộ máy nhà nước” [38]. Về khái niệm thanh tra lần đầu tiên được định nghĩa trong Luật Thanh tra 2004 dưới khái niệm Thanh tra nhà nước.
Theo đó “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” [43, tr. Luật Thanh tra 2010 thay thế Luật Thanh tra 2004 tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của công tác thanh tra trong hoạt động QLNN và cũng đưa ra định nghĩa tương tự về thanh tra: “Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” [36].
10 Là tổ chức cơ sở trong hệ thống các cơ quan Thanh tra nhà nước, Thanh tra cấp huyện gồm có thanh tra huyện, thanh tra quận, thanh tra thị xã, thanh tra thành phố thuộc tỉnh. Theo quy định của pháp luật Thanh tra, thì "Thanh tra cấp huyện là cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp huyện, có trách nhiệm giúp ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật" [36]. Khái niệm về tổ chức của Thanh tra cấp huyện: Thuật ngữ "tổ chức" được nhiều ngành khoa học định nghĩa khác nhau: Trong khoa học triết học, tổ chức được hiểu theo nghĩa rộng là cơ cấu tồn tại của sự vật. Sự vật không thể tồn tại mà không có một hình thức liên kết nhất định các yếu tố thuộc nội dung.
Điều này có nghĩa là sự vật luôn tồn tại dưới dạng tổ chức nhất định [13, tr. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: Tổ chức là hình thức tập hợp, liên kết các thành viên trong xã hội (cá nhân, tập thể) nhằm đáp ứng yêu cầu, nguyện vọng, lợi ích của các thành viên, cùng nhau hành động vì mục tiêu chung [24, tr. Theo nghĩa này, tổ chức là tập thể của con người tập hợp nhau lại để thực hiện một nhiệm vụ chung hoặc nhằm đạt tới một mục tiêu chung. Từ những quan điểm nêu trên có thể đưa ra khái niệm chung về tổ chức của Thanh tra cấp huyện là một tập thể được sắp xếp, bố trí theo một cơ cấu nhất định, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mục tiêu hoạt động nhất định theo quy định của pháp luật Thanh tra.
Khái niệm về hoạt động của Thanh tra cấp huyện: Có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm hoạt động, như: "Hoạt động là quan hệ biện chứng của chủ thể và khách thể. Trong mối quan hệ đó, chủ thể là con người, khách thể là hiện thực khách quan. Ở góc độ này, hoạt động được 11 xem là quá trình mà trong đó có sự chuyển hóa lẫn nhau giữa hai cực là chủ thể và khách thể" [49, tr. Hay, "hoạt động là quá trình tác động qua lại tích cực giữa con người với thế giới khách quan để tạo ra sản phẩm" [49, tr.
Từ cách tiếp cận này, có thể hiểu khái niệm hoạt động thanh tra như sau: Tiếp cận theo nghĩa rộng, hoạt động thanh tra là hoạt động của các cơ quan nhà nước trên các phương diện công tác như: QLNN về công tác thanh tra, khiếu nại, tố cáo và PCTN; công tác trực tiếp thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và PCTN; công tác nghiên cứu khoa học, nghiệp vụ, tổng hợp, xây dựng và hoàn thiện bộ máy cũng như đảm bảo hoạt động của các cơ quan Thanh tra nhà nước. Theo đó, hoạt động thanh tra được mở rộng tối đa về phạm vi chủ thể thực hiện và nội dung hoạt động. Theo nghĩa hẹp hơn, hoạt động thanh tra là hoạt động của các cơ quan Thanh tra nhà nước thông qua đoàn thanh tra, phát sinh từ khi có quyết định thanh tra đến khi có kết luận thanh tra với các thành tố cấu thành bao gồm: chủ thể thanh tra, nội dung thanh tra, hình thức thanh tra, quy trình thanh tra. Cách tiếp cận phổ biến hiện nay xem hoạt động thanh tra là loại hoạt động được thực hiện bởi các cơ quan Thanh tra nhà nước thông qua chức năng chủ yếu của các cơ quan thanh tra, được xác định từ việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra cho đến việc ra quyết định thanh tra, tiến hành thanh tra, kết luận thanh tra và xử lý sau thanh tra.
Nếu theo cách tiếp cận này, hoạt động thanh tra chính là những kết quả cụ thể phải đạt được của một cuộc thanh tra đã được đề ra trong quyết định thanh tra hay kế hoạch thanh tra. Theo đó, hoạt động của Thanh tra cấp huyện là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan Thanh tra cấp huyện đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. 12 Từ những khái niệm nêu trên, chúng ta có thể hiểu khái niệm pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện là: Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa đựng các quy phạm pháp luật quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nội dung hoạt động, trình tự hoạt động và nguyên tắc hoạt động của Thanh tra cấp huyện. Dựa vào những quy định đó, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng, sắp xếp tổ chức bộ máy cơ quan Thanh tra cấp huyện để tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong việc tham mưu, giúp UBND cấp huyện QLNN về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và PCTN; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và PCTN theo quy định của pháp luật.
Đặc điểm của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện Pháp luật Thanh tra nói chung và pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện nói riêng là một bộ phận của Ngành luật Hành chính. Do đó, ngoài việc mang các đặc điểm chung của pháp luật, pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện còn có một số đặc điểm riêng của Ngành luật Hành chính, cụ thể: Thứ nhất, là các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra cấp huyện đặt ra những quy tắc hành vi có tính khuôn mẫu mang tính bắt buộc thi hành đối với các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra nhà nước và các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật Thanh tra. Chúng quy định rõ các đối tượng được làm gì, không được làm gì, phải làm theo trình tự, thủ tục nào và trong giới hạn nào? Tính "bắt buộc chung" là đặc điểm của bất kỳ một loại quy phạm pháp luật nào.