Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ MUA SẮM CÔNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ MUA SẮM CÔNG 1. Mua sắm công 1.1 Khái niệm mua sắm công Để thực hiện các chức năng của mình, Nhà nước cần đến rất nhiều các trang thiết bị, nguyên vật liệu, dịch vụ tư vấn và các dịch vụ khác. Đặc biệt, để thực hiện chức năng kinh tế cũng như chức năng xã hội, Nhà nước cần phải đầu tư để xây dựng các cơ sở hạ tầng, các cơ sở kinh tế Nhà nước, các công trình văn hoá xã hội. Hoạt động sử dụng ngân quỹ Nhà nước để mua sắm hàng hoá, thuê dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước hoặc phục vụ nhu cầu của xã hội hoặc một bộ phận lớn dân cư được gọi là “Mua sắm công”1.
Hoạt động mua sắm công giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế. Ở Việt Nam, theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư2, tổng giá trị hàng hoá và dịch vụ mua sắm công thông qua đấu thầu trong các năm 2000, 2001, 2002 lần lượt là 3. Theo thống kê của OECD (Tổ chức Hợp tác kinh tế và Phát triển), trong thời gian từ 1998-2000, tỷ trọng mua sắm công ở các nước OECD hàng năm chiếm 19,96% GDP tương đương 4733 tỷ Đô la Mỹ, ở các nước nằm ngoài OECD là 14,48% GDP tương đương 816 tỷ Đô la Mỹ. Trong năm 2001, trên phạm vi toàn cầu, khối lượng hàng hoá và dịch vụ trong khu vực mua sắm công chiếm 82,3% tổng lượng hàng hoá và dịch vụ xuất khẩu3.
Trong lịch sử kinh tế thế giới, mua sắm công xuất hiện từ những thế kỷ trước, là hoạt động mua sắm hàng hoá và dịch vụ phục vụ cho Nhà vua. Vào thế kỷ thứ 17, ở Vương Quốc Anh, Samuel Papys đã được Hoàng gia Anh chỉ định để xem xét lý do những con tầu và các hàng hoá dịch vụ khác cung cấp cho Hải Quân Anh với chất lượng kém và giá cả cao.4 1 Khái niệm này được dịch từ tiếng Anh “Public Procurement”, cũng có nhiều quốc gia, thuật ngữ này được dùng là “government procurement” (có nghĩa là “Mua sắm chính phủ”) 2 [7] 3 [63] 4 [64] LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Ở Việt Nam, vấn đề quản lý mua sắm công đã thực sự được đặt ra từ sau Cách mạng tháng Tám, mà bắt đầu từ những chỉ đạo của Chủ Tịch Hồ Chí Minh được thể hiện trong các Sắc lệnh giai đoạn 1945-1946, trong đó Hồ Chủ Tịch đã lưu ý các cơ quan Chính phủ khi mua sắm tài sản, đồ vật phải hết sức tiết kiệm, và phải lựa chọn những vật phẩm từ nguồn cung cấp thích hợp nhất, để không lãng phí tài sản của nhân dân. Định nghĩa về “Mua sắm công” (hay “Mua sắm chính phủ”) thường được quy định ngay tại những điều đầu tiên của Luật Mua sắm công ở các nước. Ví dụ: Điều 1, Luật mua sắm chính phủ của Trung Quốc quy định: “"Mua sắm chính phủ" quy định trong luật này là việc mua sắm hàng hoá, dịch vụ, dự án được quy định trong danh mục mua sắm tập trung được tập hợp theo quy định của luật hoặc nằm trên mức chỉ tiêu, được thực hiện bởi tất cả các tổ chức nhà nước ở các cấp chính quyền, bởi các cơ quan, tổ chức mà việc mua sắm được thực hiện từ quỹ bảo hiểm của nhà nước” Thoả thuận chung về mua sắm chính phủ của Tổ chức thương mại Thế giới WTO tại Điều 1 cũng quy định: Mua sắm chính phủ là hoạt động mua sắm được tiến hành bởi các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và Địa phương.
Pháp luật Việt nam chưa có định nghĩa về mua sắm công. Qua tìm hiểu pháp luật của các nước trên thế giới, và các quy định của pháp luật Việt nam về mua sắm công, căn cứ vào nguồn vốn thực hiện mua sắm và chủ thể thực hiện mua sắm, trong luận văn này xin được mạnh dạn đưa ra khái niệm về Mua sắm công như sau: “Mua sắm công là hoạt động của các cơ quan nhà nước, đoàn thể, lực lượng vũ trang và doanh nghiệp Nhà nước sử dụng vốn nhà nước để mua sắm hàng hoá, thuê dịch vụ hoặc thực hiện các dự án đầu tư để phục vụ việc thực hiện các chức năng của nhà nước hoặc thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao” 1.2 Đặc điểm của mua sắm công Qua nghiên cứu, chúng ta thấy Mua sắm công có 4 đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, Nguồn vốn để thực hiện Mua sắm công là vốn nhà nước. Nguồn vốn nhà nước trước hết được hiểu là từ ngân sách nhà nước. Theo Luật Ngân sách LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nhà nước và Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ thì Ngân sách Nhà nước được hình thành từ các nguồn thu bao gồm thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước như thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế, tiền cho vay của nhà nước, thu nhập từ vốn góp của nhà nước vào các cơ sở kinh tế; phần nộp ngân sách từ các hoạt động sự nghiệp; thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, thuê mặt nước; và các khoản đóng góp khác của các tổ chức và cá nhân theo quy định của pháp luật, các khoản viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài cho Chính phủ Việt nam và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, vốn thuộc các khoản vay nước ngoài của Chính phủ và các nguồn viện trợ quốc tế dành cho đầu tư phát triển (kể cả vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA) cũng được quản lý như vốn Ngân sách nhà nước. Bên cạnh nguồn vốn Ngân sách nhà nước, Mua sắm công còn được thực hiện từ nguồn vốn “có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước”. Theo Quy chế Quản lý Đầu tư và xây dựng, trước hết, có thể hiểu vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước dùng trong Mua sắm công là vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của Doanh nghiệp nhà nước. Điều đáng chú ý là, ở Việt Nam, và một số nước xã hội chủ nghĩa khác, ví dụ Trung Quốc, hiện tồn tại một bộ phận doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước nắm giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế, vốn ở các doanh nghiệp này do Nhà nước đầu tư và doanh nghiệp có nghĩa vụ bảo quản và phát triển.
Vì vậy, vốn của doanh nghiệp Nhà nước ở đây cũng được hiểu là vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, và vì vậy, việc sử dụng vốn của Doanh nghiệp Nhà nước để thực hiện mua sắm cũng phải được quản lý theo các quy định về Mua sắm công. Đặc điểm thứ hai của Mua sắm công là Chủ thể thực hiện mua sắm công. Vì mua sắm công được thực hiện từ nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước nên chủ thể thực hiện mua sắm công trước hết là các đơn vị sử dụng ngân sách, đó là các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức khác được phân bổ ngân sách theo quy định của luật Ngân sách. Cũng giống như nhiều nước khác, chủ thể chủ yếu thực hiện mua sắm LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com công ở Việt Nam là các cơ quan nhà nước.
Bên cạnh đó, còn xuất hiện thêm 2 loại chủ thể là các tổ chức chính trị xã hội và các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước. Ở Việt nam, các doanh nghiệp nhà nước nắm giữ các ngành kinh tế then chốt, ví dụ: dầu khí, điện, giao thông, bưu chính viễn thông, hàng không, hàng năm các doanh nghiệp này thực hiện mua sắm công để đầu tư xây dựng cơ bản, nên giá trị mua sắm công thực hiện bởi các doanh nghiệp này là rất lớn 5. Những chủ thể này sau đây được gọi chung là “cơ quan nhà nước” Các cơ quan Nhà nước tham gia vào quá trình mua sắm công với nhiều cấp khác nhau, tức là trong quan hệ mua sắm công, bên mua có thể không chỉ là một cấp, một cơ quan mà là nhiều cấp, nhiều cơ quan khác nhau. Đặc điểm này xuất phát từ đặc điểm nguồn vốn dùng trong mua sắm công thuộc sở hữu nhà nước, mà thực hiện quyền sở hữu đó không phải là một cơ quan Nhà nước, mà là bộ máy nhà nước, bao gồm các cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau.
Mức độ và thẩm quyền tham gia của các cơ quan nhà nước vào quá trình mua sắm như thế nào sẽ do pháp luật quy định, sao cho đảm bảo được hiệu quả của việc mua sắm. Đặc điểm thứ ba của Mua sắm công liên quan đến Đối tượng mua sắm. Đối tượng của mua sắm công là hàng hoá, dịch vụ để thực hiện các chức năng của Nhà nước hoặc thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao. Vì vậy, đối tượng của mua sắm công là rất đa dạng, có giá trị lớn nhỏ khác nhau, có thể từ vật dụng tiêu dùng hàng ngày của các cơ quan nhà nước như giấy, mực, bàn ghế, máy tính, trang thiết bị văn phòng.
đến các công trình trọng điểm quốc gia như nhà máy điện, cầu đường, sân bay bến cảng, và bao gồm cả vũ khí khí tài sử dụng trong quân đội. Theo các quy định và phạm vi điều chỉnh của pháp luật Việt Nam hiện hành về mua sắm công, có thể chia đối tượng mua sắm công ra làm 2 loại: (i) một là, hàng hoá, dịch vụ, lựa chọn đối tác liên quan đến dự án đầu tư; và (ii) hai là, đồ dùng, vật tư, trang thiết bị, phương tiện làm việc của các cơ quan nhà nước. Hiện tại, hoạt động mua sắm phục vụ an ninh quốc gia, mặc dù có giá trị lớn nhưng không thuộc phạm vi điều chỉnh của các quy định về mua sắm công. 5 Ví dụ: Mua sắm thông qua đấu thầu thực hiện trong năm 2002 của Tổng Công ty Điện lực Việt Nam là 5.268 tỷ đồng; của Bộ Giao thông vận tải là 7750 tỷ đồng; của Cục Hàng Không dân dụng Việt Nam là 199,3 tỷ đồng (Nguồn: Bộ Kếhoạch và Đầu tư).
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Đặc điểm thứ tư của Mua sắm công là Mua sắm công nhằm mục đích thực hiện các chức năng của Nhà nước hoặc thực hiện các nhiệm vụ Nhà nước giao.