Chương 1: Những vấn đề chung về pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. - Chương 2: Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở huyện Yên Thế, tỉnh Bắc Giang và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật. 7 CHƢƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1. Một số vấn đề lý luận về pháp luật bồi thƣờng khi nhà nƣớc thu hồi đất, đất nông nghiệp.
Trước hết cần làm rõ các khái niệm có liên quan đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại đất nông nghiệp * Khái niệm đất nông nghiệp Đất nông nghiệp là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai ở nước ta. Theo cách hiểu truyền thống của người Việt Nam, đất nông nghiệp thường được coi là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những loại cây được coi là lương thực. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn được sử dụng để trồng các loại cây lâu năm hay dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản,.
Điều 42, Luật Đất đai 1993 quy định về đất nông nghiệp như sau: “Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”. Theo Luật Đất đai năm 2013, đất đai ở Việt Nam được chia làm 03 nhóm: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng. Ở nước ta quan niệm đất nông nghiệp dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng chủ yếu (mục đích chính, mục đích cơ bản nhất do Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai xác định và được ghi rõ trong quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền). Quan niệm trên đây là quan niệm về đất nông nghiệp hiểu theo nghĩa “hẹp”, quan niệm này hiện không còn phù hợp với thực trạng sử dụng đất nông nghiệp trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay.
Để xây dựng và phát triển nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa thì một trong những giải pháp được Nhà nước ta thực hiện là xác định địa vị làm chủ của hộ gia đình, khuyến khích mô hình kinh tế trang trại hộ gia đình phát triển. Các trang trại kinh tế hộ gia đình sản xuất - 8 kinh doanh có hiệu quả đều áp dụng phương thức kinh doanh tổng hợp kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp với nuôi trồng thủy sản nhằm khai thác và tận dụng tiềm năng, thế mạnh của đất đai, sức lao động. Ranh giới phân biệt giữa đất trồng cây nông nghiệp với đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản dần bị xóa nhòa. Hơn nữa, việc quan niệm đất nông nghiệp trên đây sẽ gây khó khăn cho người sử dụng đất trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất trồng cây nông nghiệp sang đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản và ngược lại, nhằm phân bố lại cơ cấu sản xuất đáp ứng nhu cầu của thị trường.
Từ những điều phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp như sau: Đất nông nghiệp bao gồm tổng thể các loại đất, có đặc tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng; khoanh nuôi tu bổ, bảo vệ rừng; bảo vệ môi trường sinh thái; nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp. * Đặc điểm của đất Nông nghiệp Ngoài những đặc điểm chung của đất đai, như đó là tài sản không do con người tạo ra, có tính cố định và không thể di dời,. đất nông nghiệp còn có những đặc điểm riêng cơ bản sau đây: Thứ nhất, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phì nhiêu của đất. Giá trị của đất đô thị, đất ở hay một số loại đất chuyên dùng khác phụ thuộc chủ yếu vào các yếu tố như vị trí địa lý của khu đất đó, khả năng sinh lợi, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng, hướng, hình thể, kích thước, diện tích v.
Đối với đất nông nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nên giá trị của loại đất này lại phụ thuộc vào các yếu tố nông, hóa, thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua) v. Độ phì hay độ màu mỡ là một thuộc tính tự nhiên của đất nông nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của đất. Đây là một đặc trưng của đất nông nghiệp, thể hiện khả năng cung cấp thức ăn, nước cho cây trồng trong quá trình phát triển. Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và 9 không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối.
Như đã đề cập trong phần khái niệm đất nông nghiệp cho thấy, đất nông nghiệp là tổng thể của nhiều loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Có loại đất được sử dụng cho mục đích sản xuất, kinh doanh nông nghiệp, có loại đất được sử dụng không vì mục đích kinh doanh nhưng nó là nền tảng để tạo ra các sản phẩm nông nghiệp; có loại đất được sử dụng cho mục đích ngắn hạn hoặc trồng các loại cây hàng năm, có loại đất được sử dụng cho mục đích dài hạn và trồng các loại cây lâu năm. Với những phân tích trên đây, có thể thấy đất nông nghiệp là loại đất khá đặc thù trong vốn đất quốc gia, đặc biệt đối với một đất nước đi lên từ nền kinh tế nông nghiệp như ở Việt Nam. Chính những đặc điểm riêng có của đất nông nghiệp đã chi phối, ảnh hưởng không nhỏ đến chính sách, pháp luật của Nhà nước về bồi thường khi thu hồi đất.
Trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang mục đích phi nông nghiệp là cần thiết nhưng không có nghĩa là phát triển công nghiệp bằng mọi giá mà không tính đến sự phát triển bền vững của đất nước. Vì vậy, pháp luật đất đai cần có sự kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đất nông nghiệp, nhất là đất trồng lúa, đất có rừng sang sử dụng vào mục đích khác, nhằm đảm bảo vững chắc an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ môi trường sinh thái và đặc biệt là quyền lợi chính đáng của người dân. Chính vì vậy, khi thu hồi đất nông nghiệp, việc bồi thường không đơn giản là việc trả lại giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi mà cần phải tính đến những tác động sâu sắc của việc thu hồi đất gây ra cho người nông dân như mất việc làm, mất kế sinh nhai, bất ổn định đời sống và sản xuất. Từ đó đặt ra vấn đề, song song với bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp, Nhà nước cần phải có kế sách an dân, chú trọng thực hiện chính sách hỗ trợ để ổn định đời sống, ổn định sản xuất cho người dân sau thu hồi đất.
* Phân loại đất nông nghiệp Luật Đất đai năm 2013 ra đời, không đề cập cụ thể về khái niệm đất nông nghiệp mà chỉ đưa ra thuật ngữ “Nhóm đất nông nghiệp ”. Đất đai được chia làm ba loại căn cứ vào mục đích sử dụng của đất, cụ thể là chia theo ba phân nhóm: nhóm 10 đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Theo đó, nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loạt đất cụ thể sau: (i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Sự phân loại này có sự đan xen giữa loại đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp (trước đây), đất nuôi trồng thuỷ sản và làm muối là phù hợp.
Một mặt, chúng đảm bảo sự quản lí tập trung, thống nhất trong quản lí đất đai của Nhà nước, giúp cho các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình khai thác, sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Mặt khác, xét từ thực tế sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân từ xa xưa đến nay, trong mỗi hộ gia đình, cá nhân thì họ thường không sử dụng thuần túy một loại đất riêng rẽ như: đất trồng lúa, trồng màu, mà đó là sự đan xen của việc khai thác và sử dụng kết hợp của nhiều loại đất khác nhau như đất: trồng lúa, trồng màu, trồng cây ăn quả, đất nuôi trồng thuỷ sản hoặc kết hợp với trồng rừng sản xuất, đất làm muối. Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất như vậy, là một nhu cầu tất yếu khách quan của mỗi hộ muốn nâng cao năng lực sản xuất, tận dụng quỹ đất để khai thác có hiệu quả đất đai, có điều kiện để mở rộng sản xuất và ứng dụng khoa học kỹ thuật, đầu tư vốn thuận lợi, dễ dàng. Đây cũng là sự phù hợp với chủ trương mà Đảng và Nhà nước ta đang khuyến khích sản xuất nông nghiệp theo mô hình nông trang trại, kết hợp nông - lâm - ngư - diêm đối với hộ nông dân.
Vì vậy, phân loại đất nông nghiệp theo pháp luật hiện hành là một sự hợp lí, vừa thuận lợi cho việc quản lí, vừa phù hợp với thực tế sử dụng đất của các hộ nông dân, vừa khuyến khích để phát triển nông nghiệp theo xu hướng của nền sản xuất hàng hoá. Ở Việt Nam, đất nông nghiệp chiếm một tỉ lệ tương đối lớn trong vốn đất đai và được phân bố rộng khắp trên phạm vi cả nước. Việc quan niệm đất nông nghiệp ở phạm vi rộng như trên là cần thiết và phù hợp với thực tế khai thác và sử dụng của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Điều đó càng có ý nghĩa hơn trong thực tế khi xác định đất bị thu hồi là loại đất nào trong nhóm đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việc 11 xác định cách thức và mức bồi thường.