Chương I CHÍNH SÁCH VÀ HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH I. KHÁI NIỆM CHÍNH SÁCH Chính sách là một khái niệm ngày càng được đề cập nhiều trong các tài liệu có liên quan tới nhiều chủ đề, khía cạnh, mục tiêu và đối tượng khác nhau. Tuy không chỉ liên quan tới Nhà nước, nhưng khi Nhà nước đảm nhận nhiều vai trò, nhiều chức năng thì chính sách càng được đề cập tới như một công cụ quản lý của Nhà nước. Trong thế kỷ XX, “kinh tế thể chế”, một lĩnh vực bao gồm những nghiên cứu trực tiếp nhiều vấn đề liên quan tới chính sách, thậm chí đã trở thành một ngành khoa học độc lập, một trường phái khoa học kinh tế và quản lý.
Không chỉ có ý nghĩa về mặt khoa học, có tầm quan trọng trong lý luận về phát triển kinh tế, chính sách còn có vai trò thực tiễn ngày càng to lớn và thiết thực trong nghiên cứu, phân tích, lý giải hiện thực đời sống kinh tế - xã hội và xây dựng các mô hình tăng trưởng, tìm kiếm các giải pháp phát triển kinh tế. Dưới những góc độ và cách tiếp cận khác nhau, nhiều tác giả tìm cách đưa ra những định nghĩa khác nhau về khái niệm chính sách. Không định nghĩa chung về chính sách, Oxford English Dictionary chỉ định nghĩa riêng rẽ “chính sách công là một 13 đường lối hành động được thông qua hoặc theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách”. Như vậy, chính sách nói chung có thể được suy rộng ra là đường lối hành động được một hoặc một số chủ thể thông qua và thống nhất thực hiện.
Nó được thể hiện qua một loạt các quyết định của các chủ thể có liên quan. Một số tác giả định nghĩa “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề” (James Anderson, 2003). Đây là cách tiếp cận coi chính sách như một chuỗi các hoạt động được gắn kết với nhau, xâu chuỗi với nhau mà mục tiêu cần đạt là hạt nhân và là nhân tố tạo ra sự gắn kết đó. Mục tiêu này càng phù hợp với lợi ích của càng nhiều các chủ thể có liên quan thì sự gắn kết này càng dễ dàng được tạo ra và càng bền chặt.
Trong trường hợp đó, chính sách sẽ dễ dàng được họ chấp nhận và tự giác thực hiện. Xem xét một lĩnh vực cụ thể là chính sách công, Kraft và Furlong (2004) định nghĩa “Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình”. Xét dưới giác độ khác, William N.
Dunn coi: Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra 1. Liên quan tới khái niệm chính sách, một số nhà nghiên cứu phân biệt các khái niệm chính sách chính thức (formal policy) _____________ 1. Dunn: “Phân tích chính sách: Nhập môn”, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, niên khóa 2011-2013. 14 và chính sách phi chính thức (informal policy), quy trình chính sách (policy process), công cụ chính sách (policy instruments), khung chính sách (policy framework).
Theo đó, quy trình chính sách là quá trình bao gồm những bước, những hoạt động kế tiếp nhau thành một chuỗi những hoạt động, giải pháp khác nhau để giải quyết một tập hợp các vấn đề. Chính sách chính thức là những chính sách được ban hành một cách chính thức dưới hình thức những văn bản được xây dựng, ban hành và thực hiện theo một quy trình chuẩn tắc được quy định. Chính sách phi chính thức là những nhận thức hoặc những hành động thực tế tuy không được chính thức quy định một cách rõ ràng nhưng được thừa nhận và tuân thủ bởi đông đảo các đối tượng liên quan. Chính sách phi chính thức tuy không được ban hành theo thông lệ nhưng cũng được kiểm tra, giám sát và cũng có những áp lực từ cộng đồng buộc các chủ thể liên quan phải áp dụng.
Công cụ chính sách là những phương tiện, hành động có tính kỹ thuật thể hiện cách thức mà các chủ thể có liên quan thực hiện chính sách (ví dụ: các công cụ thuế, luật pháp, trợ cấp và đầu tư trực tiếp, ưu đãi tài chính và phi tài chính,. mà Nhà nước sử dụng để thực hiện các chính sách của mình). Khung chính sách được hiểu là một tập hợp nhiều chính sách có liên quan cùng điều chỉnh các hoạt động của một nhóm các đối tượng liên quan đến việc thực hiện một mục tiêu chung 1. Như vậy, nhìn một cách khái quát, chính sách là tập hợp các chủ trương và biện pháp, hành động của một số chủ thể nhằm thực hiện những mục tiêu đã được lựa chọn, thể hiện phương thức hành động được hoạch định để các chủ thể liên quan có thể tổ chức các hoạt động của mình một cách thống _____________ 1.
Xem Melissa Mackay, Louise Shaxton: Understanding and Applying Basic Public Policy Concepts, 2005. 15 nhất theo mục đích chung và bảo đảm lợi ích chung tối ưu, được điều tiết một cách hài hòa. Nội dung của một chính sách thường được thể hiện trong một hệ thống tài liệu, văn bản, tập quán, thói quen hoặc các quy định, hiểu biết chung không được diễn đạt bằng lời và trong hành vi, hoạt động/chương trình hành động của các chủ thể liên quan, gồm: - Các văn bản pháp lý (Hiến pháp, các bộ luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông tư,.); - Các quy chế của các cơ quan, tổ chức có liên quan tới việc thực hiện các nội dung của chính sách; - Các nghị quyết, quyết định và các quy định pháp lý dưới những hình thức văn bản khác do các cơ quan, tổ chức liên quan tới việc xây dựng, ban hành; - Các chủ trương, quan điểm chỉ đạo, nguyên tắc do các cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân (với tư cách là đại diện cho tổ chức hoặc chỉ với vai trò là một cá nhân thuần túy) xây dựng, ban hành hoặc áp dụng để chỉ đạo, tổ chức thực hiện hoặc kiểm tra, giám sát các hoạt động có liên quan tới chính sách; - Các chiến lược, chương trình, kế hoạch hoạt động nhằm triển khai một cách toàn diện một chính sách hoặc một hay một số nội dung của chính sách; - Các hướng dẫn của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về những hoặc một số vấn đề, khía cạnh, nội dung của chính sách. Do một chính sách được xây dựng, triển khai (cụ thể hóa) và thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau nên các nội dung cụ thể của một chính sách cũng dễ có sự thiếu nhất quán, thậm chí mâu thuẫn nhau.
Quan trọng hơn, một chính sách (kể cả việc xây dựng lẫn trong thực hiện) có thể bị chi phối bởi những nguyên tắc, quan điểm không nhất quán ở những mức độ khác nhau, dẫn tới những khác biệt trong các nội dung cụ thể. Chính vì thế, với mỗi chính sách, luôn cần có một cơ quan, tổ chức đảm 16 nhận một cách nghiêm túc vai trò điều phối xuyên suốt toàn bộ chu kỳ chính sách. Ngoài ra, khi phân tích, đánh giá một chính sách, cần sớm xác định xem có một (hay những) cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao đảm nhận vai trò điều tiết như thế hay không, những vai trò này có được phân công, phân định rõ ràng, hợp lý không, họ đảm nhận vai trò điều tiết đó như thế nào và có sự bất nhất, mâu thuẫn nội tại từ trong các nguyên tắc, quan điểm chỉ đạo đó không. Suy luận cả về lý thuyết lẫn bằng chứng thực tế đều cho phép khẳng định sự cần thiết của một hệ thống các chính sách.
Sự cần thiết này bắt nguồn từ những lý do chủ yếu sau: Trước hết, sự cần thiết của các chính sách bắt nguồn từ yêu cầu điều tiết lợi ích của các chủ thể xã hội khác nhau. Trong xã hội, đặc biệt là xã hội hiện đại, mỗi vấn đề xã hội thường có liên quan tới nhiều chủ thể. Vấn đề càng phức tạp và tồn tại ở phạm vi rộng, liên quan tới nhiều lĩnh vực xã hội, số lượng các chủ thể liên quan càng nhiều và tính chất, đặc điểm của các chủ thể đó cũng càng phức tạp. Như vậy, một chính sách hướng tới việc giải quyết vấn đề được lựa chọn sẽ phải xử lý mối quan hệ của những chủ thể này.
Bởi lợi ích của họ có thể khác nhau, mức độ tham gia, chịu tác động của chính sách cũng sẽ khác nhau, mức độ đóng góp nguồn lực của họ và những thiệt hại, những rủi ro mà họ phải chịu trong suốt chu kỳ chính sách cũng sẽ khác nhau nên ngay từ khi hoạch định chính sách, những mối quan hệ này đã phải được cân nhắc kỹ, sao cho tương quan lợi ích - chi phí giữa tất cả các chủ thể có liên quan tới chính sách phải được xử lý ở mức độ hài hòa nhất có thể. Vấn đề là nếu không giải quyết được mối quan hệ lợi ích một cách thỏa đáng khi triển khai thực hiện một chính sách, thì khó có thể được thực hiện thành công. Do vậy, cả các nhà hoạch định chính sách cũng như những cơ quan, tổ chức và cá nhân 17 tham gia thực hiện, giám sát quá trình thực hiện chính sách đều phải nhận thức rõ rằng trong mối quan hệ trên, có thể có những lợi ích liên quan tới một số chủ thể không thể được giải quyết trong khung khổ của cùng một chính sách, mà có thể được giải quyết trong một số chính sách có liên quan (nhóm chính sách). Đây là nguyên nhân dẫn tới nhu cầu điều hòa ở cấp độ vượt khỏi phạm vi của một chính sách cụ thể, mà ở cấp độ toàn bộ hệ thống chính sách.
Đương nhiên, khi lợi ích của các chủ thể có thể khác biệt càng cần có chính sách để điều chỉnh sự khác biệt này và càng cần tới sự điều tiết chính sách ở cấp độ hệ thống. Đặc biệt, khi cơ hội phát triển của các chủ thể và điều kiện khai thác/tận dụng chúng càng khác biệt, càng cần có chính sách để điều tiết sao cho sự khác biệt này không gây ra sự bất bình đẳng một cách thái quá.