CHƯƠNG 1: MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1. Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước và hàng hóa - tiền tệ. Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội, quy định các khoản thu chi của Nhà nước nhằm mục đích đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Thuật ngữ “Ngân sách Nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Song, quan điểm về NSNN chưa được thống nhất. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển của xã hội, khái niệm NSNN đã được đề cập dưới các góc độ khác nhau.Taylor (1963): “Ngân sách là chương trình tài chính chủ yếu của Chính phủ. Tài liệu này tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian của tài khóa, bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ các hoạt động ấy”.
Ở Việt Nam, theo Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước 2015 (số 83/2015/QH13 do Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015), “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Theo giáo trình Tài chính tiền tệ của Học viện Tài chính (2011): “NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định”. Từ các quan niệm trên về NSNN, có thể thấy rằng NSNN được xem xét dưới hai giác độ: 11 Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi theo chế độ chính sách do Nhà nước quy định; các khoản thu, chi trong bản dự toán đều được cụ thể hoá và định lượng. Khi nói đến NSNN, ta thường đề cập đến các dấu hiệu cơ bản: - Hình thức biểu hiện: NSNN được phản ánh dưới dạng văn bản, tập hồ sơ.
- Tính pháp lý: NSNN được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định. - Tính kinh tế: NSNN phản ánh các khoản thu và các khoản chi. - Tính niên độ: NSNN được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định (thông thường là một năm). Xét về bản chất: NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong quá trình phân phối giá trị sản phẩm thặng dư xã hội.
Các chủ thể trong xã hội, tức hộ gia đình và doanh nghiệp, là người tạo ra nguồn lực tài chính, nhưng trong tiêu dùng họ chỉ được hưởng một phần nguồn lực tài chính do mình tạo ra, một phần phải nộp NSNN. Như vậy, bằng quyền lực công cộng của mình, Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể xã hội thành thu nhập của Nhà nước. Phần đã nộp vào NSNN sẽ được phân phối đến các đối tượng trong xã hội thông qua các khoản cấp phát của ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Như vậy, NSNN là một phạm trù kinh tế phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong phân phối tổng sản phẩm quốc dân, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền ở các chủ thể kinh tế khác thành thu nhập của Nhà nước và phân phối chuyển dịch nguồn thu nhập đó đến các đối tượng sử dụng dể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước. Ở Việt Nam,hệ thống chính quyền nhà nướcđược tổ chức thành nhiều cấp, gồm chính quyền trung ương và các cấp chính 12 quyền địa phương (cấp tỉnh và tương đương, cấp huyện và tương đương, cấp xã và tương đương). Mỗi cấp chính quyền đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định.
Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và ngân sách. Từ việc hình thành hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu khách quan. Có thể hiểu về phân cấp quản lý NSNN như sau: Phân cấp quản lý ngân sách là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Hệ thống NSNN ở Việt Nam gồm 2 cấp: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Phân cấp ngân sách cấp trung ương đó là việc phân định phạm vi, trách nhiệm, thẩm quyền của cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương để giúp các địa phương thực hiện các nhiệm vụ chính trị của nhà nước. Ngân sách địa phương bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Do sự khác biệt khá lớn giữa các địa phương về nguồn lực và trình độ khả năng quản lý nên nhà nước thực hiện phân cấp ngân sách cho địa phương để địa phương chủ động quản lý, trong đó, vị trí vài trò của chính quyền cấp tỉnh trong quản lý và điều hành ngân sách ở địa phương là rất quan trọng. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cấp địa phương chính là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương từ tỉnh đến huyện, xã trong hoạt động quản lý NSNN của địa phương thông qua tạo lập và sử dụng ngân sách của tỉnh để thực thi các chức năng, nhiệm vụ được nhà nước giao.
Phân cấp quản lý ngân sách địa phương tạo động lực khuyến khích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồn lực trên địa bàn một cách có hiệu quả, phát huy tính độc lập, tự chủ cũng như lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa bàn ở địa phương nhằm thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển. 13 Phân cấp quản lý ngân sách là một bộ phận cấu thành của phân cấp quản lý kinh tế, xã hội, có tác động qua lại lẫn nhau. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn. Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở địa phương đem lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Thứ nhất, phân cấp ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Căn cứ vào nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, trình độ quản lý của từng vùng, từng địa phương; Việc phân cấp ngân sách cần phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội; gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, đảm bảo nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau giữa các khoản thu, trong cùng một khoản thu và giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn. Thứ hai, phân cấp ngân sách đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp tỉnh trong hệ thống ngân sách địa phương. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền cấp tỉnh trong quản lý hành chính - kinh tế, xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương. Ngân sách tỉnh phải thực hiện các nhiệm vụ lớn, quan trọng và lớn hơn chính quyền cấp dưới.
Để thực hiện nhiệm vụ, cấp tỉnh cần có trong tay nguồn lực tài chính nhất định để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh - tế xã hội tỉnh, đảm bảo quốc phòng an ninh và hỗ trợ các địa 14 phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Do đó ngân sách tỉnh thực hiện thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trên địa bàn tỉnh và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi lớn được phân cấp. Thứ ba, ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Khi phân cấp nguồn thu, ngân sách các cấp chính quyền địa phương phải nâng cao tính chủ động sáng tạo trong việc phân bổ, khai thác tiềm năng thế mạnh của địa phương, chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng.
Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách cấp chính quyền đó. Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để bảo đảm chủ động thực hiện nhiệm vụ chi được giao, hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên. Thứ tư, nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm Việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp. Việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp.
Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ chi của cấp khác.