Chương 1: Cơ sở lý luận về quyết định hành chính Chương 2: Thực trạng công tác xây dựng, ban hành và thực hiện quyết định hành chính nước ta hiện nay Chương 3: Giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả của quyết định hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước. 4 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm quyết định hành chính 1. Khái niệm quyết định Thuật ngữ quyết định hành chính không chỉ xuất hiện trong khoa học mà còn cả trong những quy định của luật thực định như: Luật khiếu nại, tố cáo; Luật Tố tụng hành chính… Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm quyết định hành chính cũng như việc giới hạn nội hàm của khái niệm là điều rất cần thiết cho việc nghiên cứu và thực tiễn hoạt động quản lí hành chính Nhà nước.
Có quan điểm cho rằng, quyết định hành chính bao gồm cả hành vi vật chất của chủ thể ra quyết định và văn bản thể hiện hành vi đó. Về chủ thể ban hành quyết định, có nhiều chủ thể với những chức năng khác nhau được trao quyền ban hành những quyết định này. Theo Từ điển Tiếng Việt thì “quyết định là định một cách chắc chắn, với ý nhất định phải thực hiện”[29]. Theo nghĩa hiểu thông thường quyết định còn là việc lựa chọn một phương án tối ưu nhất trong nhiều phương án để giải quyết một vấn đề.
Theo Giáo trình Luật Hành chính (Khoa Luật Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn, 1994) thì khái niệm quyết định được bắt nguồn từ thuật ngữ La tinh “Actus” có nghĩa là hành động, hành vi. Bởi vậy, sách báo tập chí nước ngoài thường gọi quyết định là hành động, một hành động dẫn đến một hậu quả pháp lí được gọi là quyết định pháp luật. Người ta còn gọi quyết định pháp lý là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động Nhà nước. Trong sách báo pháp lí nước ta người ta thường đồng nhất khái niệm 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com văn bản và quyết định pháp luật với văn bản.
Cách hiểu này chưa thực sự đúng đắn bởi vì thực chất văn bản chỉ là một trong những hình thức thể hiện, hình thức bên ngoài của quyết định pháp luật, ngoài ra nó còn có cả ký hiệu, tín hiệu hoặc hình thức nói. Văn bản thể hiện tính ưu việt hơn so với các hình thức khác bởi nó phản ánh tính khuôn mẫu, có căn cứ chắc chắn tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lý hành chính. Có thể do tính ưu việt đó nên nhiều người đã mắc sai lầm khi đồng ý với khẳng định trên. Mục đích của những văn bản này chính là nhằm chuyển tải những nội dung về chủ trương, chính sách lớn, xây dựng quy tắc xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho một công việc cụ thể.
Mặt khác, quyết định hành chính do nhiều chủ thể khác nhau ban hành với những nội dung phong phú và đa dạng tác động đến các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính như cơ quan quyền lực, cơ quan xét xử cơ quan kiểm sát. Tuy nhiên những quyết định đó chỉ nhằm xây dựng, ổn định chế độ công tác nội bộ cơ quan và khả năng trực tiếp tác động đến xã hội rất hạn chế. Vì vậy, trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính là các chủ thể trong hệ thống các cơ quan hành chính thực hiện quyền lực nhà nước để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội. Khái niệm quyết định hành chính Quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Một trong những biểu hiện của việc thực hiện quyền lực nhà nước là ra các quyết định pháp luật. Quyết định pháp luật bao gồm quyết định của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp và cơ quan hành pháp. Đối với quyết định của cơ quan hành pháp hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng đó là quyết định của quản lý hành 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chính nhà nước bởi lẽ những quyết định này là của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong hệ thống các cơ quan hành pháp.
Có quan điểm lại cho rằng đó là quyết định hành chính nhà nước, tuy nhiên phải hiểu là quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp (quản lý hành chính). Bên cạnh đó còn có khái niệm quyết định hành chính. Khái niệm này không những xuất hiện trong khoa học mà còn cả trong những quy định của luật thực định như trong Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Tố tụng hành chính…. Theo Khoản 1 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính quy định “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”[26].
Luật Khiếu nại tố cáo định nghĩa “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”[20]. Theo Từ điển giải thích từ ngữ luật học thì Quyết định hành chính có thể được hiểu như sau: Kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân nhà nước được Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở luật và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách[3]. Điều 12 của Hiến pháp 1992 nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam quy định “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”[19]. Những quy 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com định này đã được cụ thể hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2008.
Nhà nước muốn quản lý xã hội nói chung nhất là trong lĩnh vực công thì không thể không thể hiện ý chí thông qua quyền lực của mình dưới những hình thức là những quyết định pháp luật, trong đó có những quyết định hành chính. Để thực hiện quyền lực nhà nước thì trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn người ta đều thừa nhận vị trí, vai trò quan trọng của hệ thống cơ quan nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở của quyền hành pháp – lĩnh vực thể hiện quyền lực nhà nước một cách thiết thực nhất bởi lẽ đó là những hoạt động với mục đích là để thực hiện luật (thi hành luật), những hoạt động nhằm cụ thể hóa các quy định của luật vào các lĩnh vực của đời sống xã hội. Chính vì vậy, hình thức hoạt động của lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó là những quyết định hành chính nhằm mục đích đề ra những chủ trương chính sách lớn, xây dựng quy tắc xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho công việc cụ thể (quyết định hành chính cá biệt) nhằm mục đích thực hiện chức năng của nhà nước thông qua quyền hành pháp. Quyết định hành chính là mệnh lệnh điều hành của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thông qua theo một thể thức, trình tự nhất định nhằm thực hiện một mục đích hay một công việc cụ thể nhất định bởi quyết định hành chính chứa đựng quyền lực Nhà nước.
Dưới góc độ nhất định là hành vi của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền nhằm đưa ra các quy định chung hoặc giải quyết vấn đề pháp lý hành chính cụ thể đối với tập thể hay cá nhân có ý nghĩa bắt buộc tuân thủ. Quyết định hành chính là biện pháp giải quyết công việc của chủ thể quản lý hành chính trước một tình huống đang đặt ra, là sự phản ứng của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trước một tình huống đòi hỏi phải có sự giải quyết của Nhà nước theo thẩm quyền do luật định. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Việc ban hành quyết định hành chính là nhiệm vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm định ra chính sách, quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính. Bởi quyết định hành chính có khả năng làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt hoặc phục hồi các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.
Khi ban hành quyết định hành chính, các cơ quan nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn mà pháp luật quy định cho mình. Từ phân tích trên, có thể kết luận rằng quyết định hành chính là kết quả của hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý (sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước). Vì vậy, thực chất của quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước. Do đó, ở dạng chung nhất có thể định nghĩa quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc của những người có chức vụ, người đại diện cho quyền lực hành chính nhất định.
Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiện quyền hành trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính. Bên cạnh việc làm rõ khái niện của quyết định hành chính chúng ta cũng cần phải chú ý về sự không đồng nhất giữa quyết định hành chính được quy định trong các văn bản pháp luật với quyết định hành chính dùng trong nghiên cứu khoa học Luật hành chính.