Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 1. KHÁI NIỆM VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 1. Quyền hành pháp và mô hình tổ chức quyền hành pháp ở một số nƣớc trên thế giới 1. Quyền hành pháp Vấn đề quyền lực nhà nước đã được đề cập từ rất xa xưa.
Trong cơ cấu quyền lực nhà nước của các nhà nước hiện nay, mặc dù mỗi quốc gia có nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau, nhưng về cơ bản cơ cấu quyền lực nhà nước bao gồm ba bộ phận cơ bản là: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Quyền lập pháp là quyền ban hành ra pháp luật Quyền hành pháp là quyền thực hiện pháp luật và chấp hành pháp luật Quyền tư pháp là quyền xét xử các hành vi vi phạm pháp luật, các tranh chấp, xung đột xảy ra trong xã hội. Quyền hành pháp là quyền thực hiện pháp luật và chấp hành pháp luật hay chính là quyền thi hành pháp luật. Vậy, nó xuất hiện khi nào và tại sao lại xuất hiện thứ quyền lực này? "Cần khẳng định rằng hoạt động thi hành pháp luật chỉ ra đời khi có sự xuất hiện của pháp luật.
Vì khi đó quyền hành pháp mới có đối tượng để thi hành. Điều đó cho thấy quyền hành pháp không xuất hiện trong mọi chế độ của xã hội loài người mà nó chỉ xuất hiện khi có sự ra đời của nhà nước và pháp luật. Bởi bất cứ một nhà nước nào muốn tồn tại cũng cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật và hệ thống những thiết chế 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó được thực hiện, pháp luật có được thực hiện hay không phụ thuộc rất nhiều vào quyền hành pháp có đủ mạnh hay không" [25]. Tuy ra đời cùng với nhà nước và pháp luật nhưng không phải ở mọi thời kỳ quyền hành pháp đều được quan niệm giống nhau, mà có sự phát triển theo thời gian.
Dưới chế độ chiếm hữu nô lệ, mặc dù không được phân chia rạch ròi ra quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp nhưng sự tồn tại Viện nguyên lão, Đại hội nhân dân và các cơ quan chấp chính đã cho thấy giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước cũng đã có sự phân chia nhiệm vụ. Tuy nhiên, trong thời kỳ này, quyền lực nhà nước được phân chia một cách mờ nhạt mà chủ yếu dựa vào sự cưỡng bức của giai cấp chủ nô với tầng lớp nô lệ. Nhưng đến giai đoạn cuối của nhà nước chủ nô ở Aten, La Mã thật sự có những bước phát triển mới trong việc tổ chức bộ máy nhà nước. Ở đây, "cơ quan hành chính (cơ quan quản lý, chấp hành và hành chính nhà nước đã được thành lập)" [45, tr.
Trong cơ cấu quyền lực nhà nước, quyền hành pháp đã được nhận thức ngay trong thời kỳ cổ đại ở Hy Lạp, La Mã. Điều này được thể hiện trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và trong các quan điểm chính trị của Aristote. Aristote là " nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại" (C.Mác), là " khối óc toàn diện nhất trong số những nhà triết học Hy Lạp" (Ph.Ăngghen) và là "vị bá chủ về tư tưởng" (Gomperz). Khi bàn về bộ máy nhà nước, ông phân tách nó thành ba bộ phận hay ba ngành của chính quyền là thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp, và phán xử theo luật hay xét xử.
Ông cho rằng có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước. Thứ nhất, trong những bộ phận đó là Hội nghị nhân dân, thứ hai là các viên chức của nhà nước, đó là những người phải được giao phó cho một quyền lực nào đó và phải được bổ nhiệm theo một cách thức nào đó, thứ ba là cơ quan tòa án. Theo Aristote, bộ phận hành pháp của nhà nước bao gồm nhiều chức vụ có vị trí, chức năng, thẩm quyền và con đường hình thành khác nhau, những người giữ chức vụ ấy có quyền lực riêng. Họ có quyền quản lý một 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com lĩnh vực hoạt động nhất định, có quyền theo dõi, kiểm tra, giám sát lẫn nhau.
Thông thường, mỗi một lĩnh vực hoạt động sẽ có các pháp quan riêng cho lĩnh vực đó. Chẳng hạn, có pháp quan quản lý các công trình xây dựng lớn của cả cộng đồng lẫn cá nhân. Pháp quan quản lý thị trường để thanh tra các hợp đồng mua bán và giữ gìn trật tự trong lĩnh vực mua bán, có các pháp quan làm nhiệm vụ thu thuế…Ông cũng đề cập một cách khái quát đến mối quan hệ giữa các cơ quan, bộ phận trong cơ cấu bộ máy nhà nước. Như vậy, trong tư tưởng của Aristote mầm mống của quan niệm về quyền hành pháp đã xuất hiện.
Đến thời kỳ thành bang, ở Aten do nhà độc tài Peisistratus cai trị, mọi quyền hành đều do ông nắm giữ. Sau khi chế độ này bị sụp đổ, nhân dân giành được quyền tự trị, song quý tộc, thị tộc vẫn là tầng lớp có thế lực nhất về chính trị và kinh tế. Ở thời kỳ này bộ máy nhà nước được tổ chức thành ba bộ phận chủ yếu là: Hội đồng quý tộc, quan chấp chính và Hội nghị công dân. Đến thế kỷ thứ V tr.CN, chính quyền ở Aten về tay những người dân chủ cấp tiến nhất mà đứng đầu là Ephialtes.
Ông là người sống rất gần gũi với dân chúng, là người bạn của dân nghèo. Dưới thời ông, tất cả quyền lực đều thuộc về dân chúng, họ được thực hiện quyền lực bằng cách tham gia vào các công việc công và có quyền đối với các viên chức do họ lập ra. Hội nghị nhân dân là cơ quan nắm quyền lập pháp, là cơ quan ban hành các đạo luật, các nghị định và có quyền quyết định lưu đày một số quan chức bị mất tín nhiệm… Quyền hành pháp thuộc về Hội đồng nhân dân gồm 500 người. Đó là các viên chức hành chính được tuyển lựa theo một trong hai cách là bầu cử hoặc bốc thăm.
Hội đồng được chia thành mười ủy ban, mỗi ủy ban điều khiển công việc của Hội đồng trong 1/10 năm, giải quyết những công việc thông thường. Đối với những công việc quan trọng thì do toàn thể Hội đồng quyết định. Hội đồng được bầu lại mỗi năm một lần và không ai có quyền tham gia Hội đồng quá hai năm. Quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân gồm 6000 người do tất cả các bộ lạc bầu ra hàng năm [22].
7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Sang chế độ phong kiến, nhà Vua nắm mọi quyền hành. Vua ban hành ra pháp luật và tổ chức thi hành chúng cũng như nắm quyền xét xử. Đó là thời kỳ mà quyền dân chủ của người dân bị hạn chế nhất, thậm chí là người dân không có quyền hạn gì nhiều. Trong nhà nước phong kiến quyền lực nhà nước tập trung trong tay một vị quân chủ là nhà Vua.
Nhà Vua nắm giữ mọi quyền lực trong phạm vi lãnh thổ quốc gia do mình quản lý, tổ chức lên một bộ máy quan lại chuyên trách dưới quyền để đảm nhiệm những chức vụ khác nhau để giúp nhà Vua thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ máy giúp việc đó là cánh tay đắc lực của nhà Vua. Tuy nhiên họ cũng chỉ là những người đảm nhận những chức vụ được giao, được ủy quyền lại mà thôi. Trên thực tế toàn bộ quyền lực nhà nước nằm trong tay nhà Vua, nhà Vua có toàn quyền quyết định tất cả những vấn đề trong phạm vi lãnh thổ do mình quản lý.
Tất cả quyền lực nhà nước trong đó có quyền hành pháp đều nằm trong tay nhà Vua, giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không có sự phân biệt về chủ thể thực hiện. Sự ra đời của nhà nước tư sản cùng với sự phát triển của các học thuyết của các học giả tư sản, quyền hành pháp đã được nhận thức rõ hơn trong cơ cấu quyền lực nhà nước, đánh dấu sự phát triển mạnh mẽ của quyền hành pháp. Các học thuyết này đã đánh thức người dân các nước tư bản đứng lên giành lại quyền tự do dân chủ từ tay giai cấp phong kiến. Đặc biệt phát triển và nổi bật nhất là học thuyết phân quyền của Montesquieu và thuyết chủ quyền nhân dân của Rousseau.
Đây là hai tác giả tiêu biểu có những đóng góp to lớn trong việc nhận thức về sự phân chia quyền lực trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Trước Montesquieu, nhà tư tưởng John Locke khi bàn về quyền lực nhà nước, đã trình bày sơ qua về đặc tính, nội dung của từng loại quyền lực nhà nước. Ông cho rằng quyền lực tối cao thuộc về Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về nhà Vua và quyền liên minh là quyền giải quyết các vấn đề chiến tranh, hoà bình, đối ngoại. Như vậy, ông khẳng định quyền lập pháp có ưu thế hơn so với quyền hành pháp.
Quyền hành pháp và quyền tư pháp gắn 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com liền với nhau. Đây là một hạn chế của Locke mà sau này Montesquieu đã khắc phục được. Sở dĩ quyền hành pháp không có ưu thế so với quyền lập pháp là do điều kiện lịch sử. Sự thắng thế không triệt để của giai cấp tư sản, giai cấp phong kiến vẫn còn tồn tại và được trao cho quyền hành pháp.
Để củng cố quyền lực của mình, giai cấp tư sản nắm lấy quyền lập pháp và như vậy nhà Vua chỉ có nghĩa vụ thi hành mà không được quyền chủ động. Không giống Locke, Montesquieu đã tách quyền tư pháp ra khỏi quyền hành pháp. Ông khẳng định, quyền lực nhà nước được phân chia thành ba quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp và được trao cho các cơ quan khác nhau thực hiện trên cơ sở " kiềm chế và đối trọng" nhau. Điều này đã đem lại cho quyền hành pháp một vị trí độc lập và một vai trò hết sức quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước.
Như vậy, các học thuyết có sự ảnh hưởng nhất định tới sự phát triển của quyền hành pháp. Tuy nhiên, sự phát triển của quyền hành pháp còn phụ thuộc rất nhiều vào trình độ phát triển kinh tế của mỗi nhà nước và nhu cầu quản lý của xã hội. Trong thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, Nghị viện có vai trò hết sức quan trọng và hoạt động rất hiệu quả vì khi đó nhà nước chỉ có trách nhiệm bảo vệ trật tự, bảo vệ tư hữu và tự do cạnh tranh còn ít quan tâm đến hoạt động kinh tế của cá nhân.