CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH CHÍNH SÁCH THỦY LỢI PHÍ 1. Quá trình hình thành chính sách thủy lợi phí 1. Khái niệm thủy lợi phí Thủy lợi phí (TLP) là gì? Theo Nghị định số 66-CP ngày 5 tháng 6 năm 1962 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) thì “phí tổn về quản lý và tu sửa của các hệ thống nông giang” mà người dùng nước phải trả được gọi là "thủy lợi phí”. Trong nghị định này đã khẳng định “…Tất cả các hệ thống nông giang do Nhà nước đầu tư vốn phục hồi hoặc xây dựng mới và sản lượng của ruộng đất được tưới hay tiêu nước đã tăng lên, đều do nhân dân, hợp tác xã có ruộng đất được hưởng nước chịu phí tổn về quản lý và tu sửa.
Phí tổn này gọi là thủy lợi phí” Như vậy đối tượng phải trả thủy lợi phí chủ yếu là nông dân và khi nói đến thủy lợi phí là nói đến nông dân. Công trình thủy lợi ngày càng được đầu tư hoàn chỉnh và hiện đại hơn, nhằm phục vụ tốt, đáp ứng yêu cầu sử dụng nước ngày càng lớn của nhiều đối tượng khác nhau, trong đó có cả đối tượng là các tổ chức làm dịch vụ, kinh doanh. Chi phí cho quản lý, khai thác công trình lớn hơn, nhà nước không bao cấp nổi, thiếu vốn cho tu sửa bảo dưỡng .công trình ngày càng xuống cấp …nên chính sách TLP đã phải thay đổi nhiều lần. Nhiều nhà hoạch định chính sách đến nay vẫn chưa thừa nhận chính thức và thống nhất về tính chất hàng hóa của nước được cung cấp từ công trình thủy lợi, mặc dù đã có nhiều nghiên cứu khẳng định nước là một loại hàng hóa đặc biệt vì nó không giống bất kỳ loại hàng hóa nào, vì nó là loại vật tư hay nguyên liệu quí hiếm không có gì thay thế được.
Nhiều người đã coi nước là loại vàng trắng. Sự tranh cãi kéo dài, không có trọng tài phân xử. -6- Có chuyên gia đã khẳng định TLP thực chất là một khoản chi phí đầu vào của sản phẩm nông nghiệp có tưới tương tự như phân, giống, điện, dầu bơm nước vào ruộng của hộ nông dân. mà người nông dân phải trả và đặt ra câu hỏi đơn giản là: Tại sao phân thì có giá phân, điện có giá điện, nhưng tại sao nước lại không có giá nước? Nhà nước đã có chính sách đối với từng đối tượng cụ thể, như giá điện đối với doanh nghiệp, kinh doanh (phải tính đủ) còn điện bơm nước tưới, tiêu, điện sinh hoạt được bao cấp…Như vậy, nước (nước sạch) đã có giá, thì nước tưới cho nông nghiệp cũng phải có giá, tuy phải được nhà nước bao cấp nhiều hơn (áp dụng chính sách đối với nông dân, nông nghiệp).
Mức giá này được nhà nước bao cấp, chỉ tương đương với mức TLP mà nông dân phải trả. Có nghĩa là nên sử dụng cụm từ giá nước nhằm tác động mạnh vào ý thức của người dùng nước là dùng nước phải trả tiền (vì nước đã có giá như các vật tư khác) như đã được Luật Tài nguyên nước qui định. Ngày 04/4/2001, Quốc hội ban hành Pháp lệnh Khai thác và Bảo vệ công trình thủy lợi (số 32/2001/PL-UBTVQH10). Trong Pháp lệnh bước đầu đã có sự phân biệt hai cụm từ : Thủy lợi phí và tiền nước.
Cụ thể như sau : "Thủy lợi phí” là phí dịch vụ về nước thu từ tổ chức, cá nhân sử dụng nước hoặc làm dịch vụ từ công trình thủy lợi cho mục đích sản xuất nông nghiệp để góp phần chi phí cho việc quản lý, duy tu, bảo dưỡng và bảo vệ công trình thủy lợi. "Tiền nước“ là giá tiền trong hợp đồng dịch vụ về nước thu từ tổ chức, cá nhân sử dụng nước hoặc làm dịch vụ từ công trình thủy lợi ngoài mục đích sản xuất nông nghiệp” Như vậy, Thủy lợi phí là một trong những chi phí đầu vào (tương tự như chi phí tiền điện, phân, giống.) của sản xuất sản phẩm nông nghiệp có tưới mà người sản xuất phải trả. Với mức thu TLP như những năm vừa qua thì số tiền TLP thu được chỉ để phục vụ cho việc vận hành, duy tu, bảo dưỡng công trình thủy lợi (mà thường là thấp xa so với nhu cầu) và cho người dùng nước ngay trên địa bàn của họ (không thu cho ngân sách như các loại thuế, không dùng để chi cho mục đích khác). Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về chính sách thuỷ lợi phí 1.
Tổng quan Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều coi nước từ công trình thủy lợi là loại hàng hóa “đặc biệt”, là một trong các chi phí đầu vào của sản xuất sản phẩm nông nghiệp có tưới, mà người dùng phải trả. Mỗi một quốc gia đều có chính sách riêng (trực thu, gián thu TLP), nhưng hầu hết chính phủ các nước đó đều có chính sách hỗ trợ đầu tư ban đầu xây dựng công trình thủy lợi đầu mối, công trình có qui mô lớn, không thu hồi vốn, hỗ trợ kinh phí cho sửa chữa lớn, công trình bị hư hỏng do thiên tai. Kinh phí quản lý vận hành, duy tu bảo dưỡng các công trình này được huy động từ người sử dụng nước, nhằm mục đich nâng cao ý thức của người dùng nước trong việc sử dụng nước, bảo vệ, vận hành công trình an toàn, là biện pháp cải thiện được nguồn nước đang thiếu hụt nhờ tiết kiệm nước, đồng thời giảm được chi phí quản lý, công trình ít hư hỏng, đảm bảo công bằng xã hội, phát huy vai trò của cộng đồng tham gia (PIM). Nhiều quốc gia thu TLP theo mét khối nước sử dụng, với mục đích đảm bảo được tính công bằng trong việc sử dụng và khuyến khích tiết kiệm nước, “dùng nhiều, phải trả tiền nhiều và ngược lại” Như vậy việc thiết lập mức thu thuỷ lợi phí đối với sản xuất nông nghiệp phải dựa vào điều kiện thực tiễn của từng quốc gia, đặc biệt là điều kiện kinh tế xã hội và mức sống của người dân để quyết định.
Hầu hết các nước, việc thu thuỷ lợi phí (giá nước) chỉ đề trang trải chi phí vận hành và bảo dưỡng và hầu như vẫn chưa đủ chỉ bù đắp được khoảng 20-70% cho phí vận hành và bảo dưỡng. Thực tế hiện nay, cả các nước phát triển và đang phát triển cũng đang tính lại chính sách về phí sử dụng nước và một số nước đã bắt đầu thu lại ít nhất một phần kinh phí đầu tư ban đầu từ người sử dụng như Australia và Brazil. Bên cạnh đó việc chuyển giao quản lý, vận hành cho người sử dụng cũng là một tiếp cận trong chính sách thiết lập mức thủy lợi phí ở các nước. Nhiều nước đang có xu hướng chuyển giao quản lý, vận hành cho người sử dụng hay các tổ -8- chức phi chính phủ, đặc biệt là chuyển giao hệ thống thủy lợi cho người hưởng lợi và tự thu phí sử dụng nước để đảm bảo chi phí vận hành.
Madagasca là nước điển hình tốt về công tác chuyển giao và hiện nay như Ấn Độ, Pakistan và nhiều nước khác, Việt Nam cũng đàng xúc tiến chương trình chuyển giao này. Hoặc vấn đề thúc đẩy thị trường nước ở các nước phát triển cũng là một chương trình đang được triển khai. Các nước đang phát triển đang chuyển sang thương mại hóa các dịch vụ về nước như Mỹ, Australia, Israel cũng tương tự như vậy. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về chính sách thuỷ lợi phí Kinh nghiệm ở Trung Quốc Chính phủ ban hành chính sách về giá nước mang tính nguyên tắc (quy định khung), giao quyền cho địa phương trực tiếp quản lý công trình quy định cụ thể cho phù hợp trên cơ sở lợi ích kinh tế và mức chi phí thực tế đã sử dụng, mức chi phí tính toán và ý kiến tham gia của người dân.
Giá nước bao gồm các khoản mục: + Các loại khấu hao + Chi phí quản lý vận hành + Các loại thuế và lãi Cơ cấu giá nước bao gồm: + Đảm bảo chi phí cho đơn vị quản lý vận hành + Đảm bảo tính công bằng (dùng nước phải trả tiền, dùng nhiều trả nhiều, dùng ít trả ít) Kinh nghiệm của Trung quốc cho thấy từ khi bắt đầu thu thuỷ lợi phí (giá nước), việc sử dụng nước được tiết kiệm hơn, đặc biệt là từ khi thuỷ lợi phí được tính bằng m3. Nhưng điều này cũng là một thách thức đối với các đơn vị quản lý, P P điều này đòi hỏi đơn vị quản lý công trình thuỷ lợi phải có các biện pháp để quản lý tốt, giảm các tổn thất để có nhiều nước bán cho nông dân theo yêu cầu của họ và giảm thiểu chi phí. -9- Giá nước tưới có chính sách riêng, được quy định phù hợp với điều kiện cụ thể, mang tính công ích và căn cứ vào chi phí thực tế. Nhà nước có chính sách hỗ trợ cho các trường hợp sau: + Vùng nghèo khó khăn, mức sống thấp.
+ Khi công trình hư hỏng nặng cần phải sửa chữa. + Hỗ trợ chi phí cho diện tích tiêu phi canh tác. + Hỗ trợ chi phí tiền điện tưới tiêu. + Khi có thiên tai gây mất mùa phải giảm mức thuế sử dụng đất.
Tuỳ theo loại hình công trình, tự chảy hay động lực, điều kiện cụ thể của hệ thống công trình để quy định mức thu và có chính sách hỗ trợ. Cơ quan nào quyết định miễn giảm giá nước tưới thì cơ quan đó có trách nhiệm cấp bù hỗ trợ tài chính cho đơn vị quản lý công trình thuỷ lợi. Kinh nghiệm ở Australia Tại lưu vực miền nam Murray-Darling năm 1992 thuỷ lợi phí từ nông nghiệp thu đáp ứng được 80% chi phí vận hành và bảo dưỡng và đến năm 1996 thu được 100% chi phí vận hành và bảo dưỡng. Giá nước cũng khác nhau giữa các vùng.
Ở bang Victoria mức thu gần đảm bảo chi phí vận hành và bảo dưỡng (năm 1995), ở New South Wales thu trong nội bang thu khoảng 0,92 USD/1000m3 (chỉ tương đương khoảng gần 13 đ năm 1995) trong khi đó nếu P P nước được đưa sang bang Victoria thì giá nước tăng hơn 3,6 lần giá nước trong nội bang New South Wales. Tương tự như vậy ở bang Queensland giá thu trong nội bang khoảng 1,5USD/1000m3 trong khi đó giá nước khi chuyển ra ngoài P P ranh giới bang tăng hơn 4,2 lần; cuối cùng đối với vùng miền nam, lưu vực Muray-Darlinh năm 1991-1992 mức thu đồng đều hơn 7,8USD/1000m3 (tương P P đương với 80% phí vận hành và bảo dưỡng, và từ năm 1992 trở đi giá nước cao hơn giá thành là 11% để thu hẹp khoảng cách giữa chi phí đầu tư và thu hồi vốn.