Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC QUẢN LÝ CỦA CHỦ TỊCH UBND CẤP XÃ 1. Chính quyền địa phương cấp xã và chức danh Chủ tịch UBND cấp xã 1. Chính quyền địa phương cấp xã Tại tất cả các nước, ngay bên chính quyền Trung ương là chính quyền cấp dưới với những thẩm quyền về pháp lý và hành chính khác nhau cùng những nguồn lực khác nhau để thực hiện những thẩm quyền đó. Các cơ quan chính quyền này có thể có nhiều cấp như cấp tỉnh và vùng cấp cao; cấp quận, huyện hoặc thành phố là cấp thấp hơn; cấp xã hay các cộng đồng ở các thị trấn nhỏ là cấp thấp nhất.
Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp dưới có thể do Hiến pháp hoặc do các văn bản của chính quyền Trung ương quy định. Rõ ràng là trong trường hợp chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp dưới được quy định bởi Hiến pháp, quyền lực và mức độ tự chủ của chính quyền cấp dưới được bảo vệ ở mức độ cao hơn. Thuật ngữ “chính quyền địa phương” thường được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất. Tại một số nước (ví dụ, ở Italia với mô hình thành phố-bang và tại nhiều nước châu Âu khác), các đơn vị chính quyền địa phương đã có quyền tự trị từ rất lâu trước khi các quốc gia đó được thành lập với cơ cấu tổ chức chính quyền như hiện nay và do đó, không có sự phân cấp thẩm quyền từ cấp chính quyền cao hơn cho các đơn vị này.
Ngược lại, các nước đang phát triển lại bắt đầu từ việc xây dựng chính quyền trung ương vững mạnh sau khi giành được độc lập, và nhìn chung, thói quen quản lý, điều hành các địa phương thường không có truyền thống ăn sâu bám rễ lâu dài. Các cơ cấu chính quyền cấp dưới là rất khác nhau tùy thuộc vào hệ thống chính trị. Trên thế giới, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương khá đa dạng, phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: địa lý, văn hoá, xã hội. Điểm chung là các quốc gia đều thực hiện phân cấp chính quyền địa phương.
Ở các nước phát triển, 8 nhiệm vụ của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được phân quyền rõ rệt. Từ sự phân quyền đó, hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trực thuộc pháp luật và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Mô hình chính quyền địa phương thể hiện rõ nét nối quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Nhìn chung, có ba mô hình tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương phổ biến gồm: chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân quyền; chính quyền địa phương tập quyền; chính quyền địa phương xã hội chủ nghĩa.
- Chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân quyền: Điển hình cho mô hình này là Anh, Mỹ và các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ, nơi thực hiện nguyên tắc phân quyền triệt để nhất. - Chính quyền địa phương tập quyền: Mô hình này có đặc điểm là chính quyền địa phương do Trung ương đặt ra, trực tiếp bổ nhiệm nhân sự hoặc có phân cấp và nằm trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất từ Trung ương đến cơ sở. Chính quyền địa phương chịu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ của chính quyền Trung ương, vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Trung ương, vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Hiện nay, mô hình này chỉ còn tồn tại ở một số nước đang phát triển.
- Chính quyền địa phương xã hội chủ nghĩa: Mô hình này được tổ chức ở các nước XHCN cũ và Trung Quốc, Việt Nam hiện nay. Theo mô hình này, chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ giữa Trung ương với địa phương, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp ủy đảng địa phương. Ở mỗi cấp hành chính lãnh thổ, cả ở thành thị lẫn nông thôn đều thành lập chính quyền địa phương, vừa đại diện cho địa phương, vừa đại diện cho nhà nước Trung ương, tạo thành hệ thống thứ bậc trực thuộc trên dưới. Đối với Việt Nam, theo Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 thì hệ thống hành chính Việt Nam được tổ chức thành 4 cấp: Chính phủ cấp chính quyền Trung ương, Chính quyền cấp Tỉnh, thành phố thuộc thực thuộc Trung ương (gọi chung là Chính quyền cấp tỉnh), Chính quyền cấp quận, huyện, thị 9 xã, thành phố thưộc tỉnh (gọi chung là Chính quyền cấp huyện), Chính quyền cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là chính quyền cấp xã).
Ở Việt Nam hiện nay, chính quyền địa phương cấp thấp nhất được gọi là "cấp xã''. Theo quy định Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối với cấp xã bao gồm: xã, phường và thị trấn. Chính quyền địa phương cơ sở là chính quyền được tổ chức ra nhằm bảo đảm, bảo vệ và phục vụ quyền, lợi ích của nhân dân, nhân dân là đối tượng cơ bản để chính quyền phục vụ. Dưới góc độ vai trò của nhà nước; nhân dân chính là chủ thể của quyền lực nhà nước.
Theo đó, chính quyền địa phương cơ sở phải là chính quyền do nhân dân tổ chức ra, của nhân dân và hoạt động vì nhân dân. Những biểu hiện căn bản của chính quyền địa phương cơ sở là: về tổ chức do nhân dân tổ chức ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân; về hoạt động do cán bộ, công chức tiến hành phải xuất phát trên nền tảng lợi ích của nhân dân và vì nhân dân để phục vụ. Đối chiếu với những tiêu chuẩn trên, đồng thời gắn với thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã là bộ máy mang tính quyền lực Nhà nước điều hành, quản lý hành chính Nhà nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng trên địa bàn cơ sở.
Chính quyền cấp xã chỉ bao gồm HĐND và UBND. Hiến pháp năm 2013 quy định "HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên"; Tại Điều 2, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: "UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên". Chính quyền cấp xã là cấp cuối cùng trong hệ thống hành chính. Là bộ máy lãnh đạo, quản lý gần dân nhất, sát dân nhất, hệ thống chính trị cơ sở là nền tảng của hệ thống chính trị, là nơi trực tiếp thực hiện đường lối chủ trương chính sách của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước.
Qua phân tích ở trên, vậy chính quyền cấp xã là cấp thấp nhất, cấp gần gũi dân nhất, bao gồm HĐND và UBND thực hiện quyền lực Nhà nước và đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, quyết định và thực hiện những chủ 10 trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng an ninh trên địa bàn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật là tổ chức phát huy tính tự quản của nhân dân. Chủ tịch UBND cấp xã và cách thức bầu chức danh Chủ tịch UBND cấp xã 1. Quan niệm về Chủ tịch UBND cấp xã Từ "cán bộ" được hiểu với nhiều nghĩa khác nhau trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Dù cách hiểu, cách dùng khác nhau nhưng về cơ bản, từ cán bộ bao hàm nghĩa chính của nó là bộ khung, là nòng cốt, là chỉ huy.
Quan niệm một cách chung nhất, cán bộ là khái niệm chỉ những người có chức vụ, vai trò và cương vị nòng cốt trong một tổ chức có tác động ảnh hưởng đến hoạt động của tổ chức và các quan hệ trong lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành, góp phần định hướng sự phát triển của tổ chức. Cán bộ lãnh đạo được hiểu là bao gồm những ai giữ chức vụ và trách nhiệm cao trong một tổ chức, có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của tổ chức, của bộ máy, có vai trò tham gia định hướng, điều khiển hoạt động của cả bộ máy. Theo Lênin, cán bộ lãnh đạo là “người đại diện tiên tiến có khả năng tổ chức và lãnh đạo phong trào”. Ở nước ta khái niệm cán bộ lãnh đạo còn gắn liền với khái niệm cán bộ quản lý, đó là những người có chức vụ và trách nhiệm điều hành đứng đầu trong các cơ quan, tổ chức.
Nội hàm khái niệm cán bộ lãnh đạo, cán bộ quản lý có những điểm giống nhau vì đều là những chủ thể ra quyết định điều khiển hoạt động của một tổ chức do vậy họ vừa thực hiện chức năng lãnh đạo vừa thực hiện chức năng quản lý. Tuy nhiên khái niệm lãnh đạo và quản lý thì không hoàn toàn đồng nhất với nhau. Hoạt động lãnh đạo chủ yếu là định hướng khách thể thông qua hệ thống cơ chế, đường lối. chủ trương, chính sách… Còn hoạt động quản lý mang tính điều khiển, vận hành thông qua những thiết chế có tính pháp lệnh đã được quy định.
Chủ tịch UBND cấp xã là một trong những chức danh cán bộ chủ chốt cấp xã, là người đứng đầu UBND cấp xã. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định của Chủ tịch UBND cấp xã nói riêng và Chủ tịch UBND các cấp nói chung. Theo đó, Điều 126 quy định “Chủ tịch UBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình quy định tại Điều 127 của Luật này, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt 11 động của UBND trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên”. Theo Quyết định số 04/2004/QĐ-BNV ngày 16/01/2004 của Bộ trưởng Bộ Nội Vụ về việc ban hành quy định chuẩn chức danh cụ thể đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn thì “Chủ tịch UBND cấp xã là cán bộ chuyên trách lãnh đạo Uỷ ban nhân dân cấp xã, chịu trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành hoạt động của Uỷ ban nhân dân và hoạt động quản lý Nhà nước đối với các lĩnh vực kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng đã được phân công trên địa bàn xã, phường, thị trấn”.
Chủ tịch UBND được xác định “là người đứng đầu UBND”, đề cao trách nhiệm cá nhân Chủ tịch UBND trong công tác lãnh đạo, điều hành công việc UBND, Ủy viên UBND.