Tổng quan luận án

Hoạt động lưu trữ giữ vai trò quan trọng trong việc bảo quản và phát huy giá trị di sản tài liệu của quốc gia. Trong toàn bộ quy trình nghiệp vụ lưu trữ, việc tổ chức sử dụng tài liệu lưu trữ được xác định vừa là nhiệm vụ trọng tâm, vừa là mục đích cuối cùng của công tác lưu trữ. Để tài liệu lưu trữ thực sự phát huy giá trị phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, nghiên cứu khoa học và quản lý nhà nước, hệ thống thể chế đóng vai trò là hành lang pháp lý điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động này. Sau hơn 10 năm thi hành Luật Lưu trữ năm 2011, hệ thống quy phạm pháp luật và văn bản hướng dẫn về sử dụng tài liệu lưu trữ tại Việt Nam đã bộc lộ những hạn chế, thiếu tính đồng bộ và chưa bắt kịp xu thế chuyển đổi số, xây dựng lưu trữ điện tử. Nhằm giải quyết yêu cầu thực tiễn và lấp đầy khoảng trống lý luận về thể chế chuyên ngành, nghiên cứu sinh Lâm Thu Hằng đã thực hiện luận án tiến sĩ với đề tài: "Nghiên cứu hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam", thuộc chuyên ngành Lưu trữ học, mã số 62320301, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Minh Phương tại Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn - Đại học Quốc gia Hà Nội (năm 2023).

Mục đích nghiên cứu của luận án là hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận về thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ cùng các quy định pháp lý liên quan; trên cơ sở đó, khảo sát, đánh giá thực trạng ban hành và tổ chức thực hiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ tại Việt Nam; chỉ rõ những hạn chế, bất cập, phân tích nguyên nhân và đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ đáp ứng yêu cầu của tình hình mới.

Để hoàn thành mục đích trên, luận án xác định và giải quyết 5 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Hệ thống hóa các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến thể chế lưu trữ và thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ.
  2. Hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về thể chế và hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ.
  3. Khảo sát thực trạng ban hành thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ hiện nay ở Việt Nam; phân tích những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong ban hành thể chế.
  4. Khảo sát thực trạng tổ chức thực hiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ hiện nay ở Việt Nam; phân tích ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong tổ chức thực hiện thể chế.
  5. Đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam hiện nay.

Văn bản luận án xác lập hệ thống 3 câu hỏi nghiên cứu và các giả thuyết khoa học tương ứng:

  • Câu hỏi nghiên cứu (1): Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam bao gồm những vấn đề gì và có vai trò như thế nào trong sự phát triển của ngành lưu trữ ở Việt Nam?
    • Giả thuyết thứ nhất: Những vấn đề cơ bản về thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam đã được xác định rõ ràng, cụ thể; đồng thời đã được khẳng định rõ vai trò quan trọng đối với sự phát triển của ngành lưu trữ ở Việt Nam.
    • Giả thuyết thứ hai (tác giả lựa chọn): Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam tuy đã được quan tâm nghiên cứu bước đầu nhưng chưa được làm rõ về nội hàm và các yếu tố cấu thành; vai trò của thể chế mặc dù đã được ghi nhận nhưng chưa được phân tích đầy đủ, cần tiếp tục nghiên cứu và làm rõ.
  • Câu hỏi nghiên cứu (2): Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam đã được ban hành và tổ chức thực hiện như thế nào trong thực tế?
    • Giả thuyết thứ nhất: Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam đã được ban hành và tổ chức thực hiện rất tốt trong thực tế.
    • Giả thuyết thứ hai (tác giả lựa chọn): Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam đã được quan tâm ban hành và tổ chức thực hiện tương đối tốt trong thực tế; tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, việc ban hành và tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập so với yêu cầu của tình hình mới.
  • Câu hỏi nghiên cứu (3): Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam hiện nay có cần tiếp tục hoàn thiện và cần hoàn thiện những vấn đề gì?
    • Giả thuyết thứ nhất: Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam hiện nay đã được ban hành và tổ chức thực hiện tốt nên không có vấn đề gì lớn cần phải nghiên cứu và hoàn thiện.
    • Giả thuyết thứ hai (tác giả lựa chọn): Do vẫn còn những hạn chế và bất cập, nhất là trong giai đoạn hiện nay khi ngành lưu trữ chuyển đổi mạnh mẽ sang lưu trữ điện tử, lưu trữ số, thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam cần được nghiên cứu và hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam và các giải pháp hoàn thiện thể chế này. Phạm vi nghiên cứu được xác định cụ thể trên ba phương diện:

  • Phạm vi nội dung: Luận án tiếp cận ở góc độ hẹp, tập trung nghiên cứu thể chế và hoàn thiện thể chế về quản lý nhà nước đối với hoạt động sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam (đặt trong hệ thống thể chế công tác lưu trữ nói chung), bao gồm phương diện lý luận, thực tiễn ban hành, tổ chức thực hiện và giải pháp hoàn thiện.
  • Phạm vi không gian: Nghiên cứu trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về công tác lưu trữ từ trung ương đến địa phương (cấp tỉnh), bao gồm Chính phủ, Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, Sở Nội vụ, Chi cục Văn thư - Lưu trữ và các Trung tâm Lưu trữ lịch sử cấp tỉnh, cùng hệ thống các Trung tâm Lưu trữ quốc gia (I, II, III, IV).
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát hệ thống văn bản từ năm 1963 (thời điểm ban hành Nghị định số 142-CP ngày 28/9/1963 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ về công tác công văn giấy tờ và công tác lưu trữ) đến năm 2022. Trọng tâm nghiên cứu tập trung vào giai đoạn hơn 20 năm trở lại đây, tính từ mốc ban hành Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia năm 2001 và Luật Lưu trữ năm 2011 đến thời điểm thực hiện luận án.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tình hình nghiên cứu được tác giả thực hiện thông qua việc thống kê, phân loại các công trình trong và ngoài nước có liên quan trực tiếp và gián tiếp đến thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ tính đến năm 2020 (có bổ sung một số công trình năm 2021-2022). Số liệu thống kê được phân định cụ thể qua bảng sau:

STT Loại hình công trình Số lượng trong nước Thời gian công bố Số lượng nước ngoài Thời gian công bố
1 Giáo trình đào tạo 05 1990 - 2016 - -
2 Sách chuyên khảo, tham khảo 08 1987 - 2021 09 1993 - 2010
3 Đề tài nghiên cứu khoa học 05 1991 - 2008 - -
4 Bài báo trên tạp chí khoa học 30 1990 - 2022 14 (kỷ yếu, tạp chí) 2008 - 2010
5 Kỷ yếu hội thảo khoa học 13 2006 - 2022 - -
6 Luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ 09 2007 - 2019 - -

Về các hướng nghiên cứu trong nước, tác giả điểm lại các nhóm nghiên cứu chính:

  • Nhóm sách giáo trình, chuyên khảo và tài liệu nghiên cứu chung về lưu trữ và thể chế: Cuốn "Công tác Lưu trữ Việt Nam" do Vũ Dương Hoan chủ biên (1987); giáo trình "Lý luận và thực tiễn công tác lưu trữ" của Đào Xuân Chúc, Nguyễn Văn Hàm, Vương Đình Quyền, Nguyễn Văn Thâm (1990); "Lịch sử lưu trữ Việt Nam" của nhóm tác giả Nguyễn Văn Thâm, Vương Đình Quyền, Đào Thị Diến, Nghiêm Kỳ Hồng (2010); cuốn "Phát huy giá trị tài liệu lưu trữ ở Việt Nam" của Trần Hoàng (2020); công trình về thể chế kinh tế - hành chính của Lê Thành Long và Nguyễn Thanh Tú (2021).
  • Nhóm đề tài khoa học và kỷ yếu hội thảo: Đề tài "Nghiên cứu đổi mới công tác khai thác và sử dụng tài liệu lưu trữ ở các Trung tâm Lưu trữ Quốc gia" do Nguyễn Cảnh Đương làm chủ nhiệm (2002); đề tài "Cơ sở khoa học sửa đổi, bổ sung Luật Lưu trữ" do Vũ Thị Thanh Thủy chủ nhiệm (2020); kỷ yếu hội thảo "45 năm tổ chức và sử dụng tài liệu tại Trung tâm Lưu trữ Quốc gia I (1962-2007)" (2007); kỷ yếu "Khai thác và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ trong nghiên cứu khoa học xã hội và nhân văn" của Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn (2010); Hội thảo quốc tế "Phát huy giá trị tài liệu lưu trữ phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc" do Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước tổ chức (2008); Hội thảo "Khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ của độc giả tại lưu trữ lịch sử" do Trung tâm Khoa học kỹ thuật Văn thư - Lưu trữ tổ chức (2021).
  • Nhóm luận án, luận văn chuyên môn: Luận án "Sử dụng tài liệu lưu trữ trong các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam" của Nguyễn Thị Lan Anh (2017); luận án "Chính sách sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam" của Nguyễn Kim Dung (2019); luận án "Quản lý nhà nước về lưu trữ ở Việt Nam hiện nay" của Trần Việt Hoa (2019); luận án "Nghiên cứu hiệu quả công tác công bố tài liệu lưu trữ tại Việt Nam" của Trần Việt Hà (2019); luận văn "Giải pháp phát huy giá trị tài liệu lưu trữ tại trung tâm lưu trữ lịch sử thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thị Diệu Loan (2019).
  • Nhóm bài báo khoa học trên các tạp chí chuyên ngành: Các nghiên cứu của Nguyễn Văn Hàm (1994, 2014), Dương Văn Khảm (2003, 2017), Vũ Thị Phụng (1990, 2022), Nguyễn Trọng Biên (2005), Phạm Thanh Hà (2006), Hà Văn Huế (2008), Nguyễn Liên Hương (2010), Vũ Thị Minh Hương (2010), Vũ Thị Thanh Thủy (2022).

Về nghiên cứu nước ngoài, tác giả khảo sát các công trình dịch thuật và tài liệu nguyên bản: Cuốn "Lý luận và thực tiễn công tác lưu trữ ở Liên Xô" (1966, tái bản 1980, bản dịch 1990); "Thực tiễn lưu trữ Pháp" của Jean Favier (1993); "Những nguyên tắc và thủ tục về lưu trữ của Lưu trữ quốc gia Quebec" (1992); "Những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của lưu trữ cơ quan" của Cục Lưu trữ Liên bang Nga (2003); "Archives Principles and Practices" của Laura A. Millar (2010); các báo cáo kinh nghiệm quốc tế tại hội thảo năm 2008 của Yvonne Chan (Singapore), Jung Haekyo (Hàn Quốc), đại diện Lưu trữ Quốc gia Cuba; cùng các nghiên cứu về dữ liệu số hóa của Stephen Maxner (Mỹ, 2009), Li Chen (Trung Quốc, 2010).

Khoảng trống nghiên cứu được luận án nhận diện: Các công trình đã công bố chủ yếu tiếp cận vấn đề sử dụng tài liệu lưu trữ dưới góc độ nghiệp vụ chuyên môn, góc độ quản lý hành chính nhà nước nói chung, hoặc nghiên cứu chính sách tiếp cận thông tin. Cho đến thời điểm tác giả thực hiện đề tài, chưa có một công trình nào nghiên cứu toàn diện, độc lập và chuyên sâu về thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam từ góc độ Lưu trữ học kết hợp Khoa học hành chính và Luật học, đặc biệt là việc đánh giá đồng bộ giữa hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật với các biện pháp tổ chức thực hiện trong giai đoạn chuyển đổi số. Luận án lựa chọn giải quyết trực tiếp khoảng trống này.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án xác lập khung nghiên cứu dựa trên sự kết hợp liên ngành giữa Lưu trữ học với Luật học, Khoa học hành chính, Khoa học quản lý và Sử liệu học.

Khung khái niệm và lý thuyết trọng tâm được sử dụng bao gồm:

  • Khái niệm "Thể chế": Tiếp cận theo khoa học hành chính và quản lý nhà nước, thể chế được hiểu là hệ thống các quy tắc, quy chuẩn, luật lệ do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, cùng với bộ máy cơ quan thực thi và các cơ chế, biện pháp nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một lĩnh vực cụ thể.
  • Khái niệm "Sử dụng tài liệu lưu trữ": Hoạt động khai thác nội dung thông tin chứa đựng trong tài liệu lưu trữ để phục vụ các nhu cầu nghiên cứu, thực tiễn và quản lý của Nhà nước, xã hội và công dân.
  • Khái niệm "Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ": Toàn bộ hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn, các quy tắc nghiệp vụ do cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh hành vi của các chủ thể tham gia vào quan hệ sử dụng tài liệu lưu trữ; bộ máy và thẩm quyền của các cơ quan quản lý, cơ quan lưu trữ; cùng hệ thống các biện pháp bảo đảm tổ chức thực hiện các quy định đó trên thực tế.
  • Khái niệm "Hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ": Quá trình rà soát, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quy định lỗi thời, xây dựng các quy định mới đồng bộ, thống nhất; kiện toàn tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực thực thi và áp dụng các biện pháp quản lý phù hợp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và đáp ứng nhu cầu xã hội.

Phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, đường lối của Đảng về công tác lưu trữ và cải cách thể chế.

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm:

  • Phương pháp lịch sử: Phân tích bối cảnh ra đời, diễn biến phát triển của các quy định pháp luật về sử dụng tài liệu lưu trữ từ năm 1963 đến nay, đặt văn bản trong từng giai đoạn lịch sử để so sánh, đối chiếu.
  • Phương pháp hệ thống và hệ thống hóa: Phân tích các văn bản quy định về sử dụng tài liệu lưu trữ theo trật tự thời gian, thứ bậc pháp lý và nội dung điều chỉnh, xem xét chúng trong mối liên hệ với các luật chuyên ngành khác (Luật Tiếp cận thông tin, Luật Bảo vệ bí mật nhà nước, Luật Công nghệ thông tin).
  • Phương pháp phân loại: Phân loại tài liệu tổng quan tình hình nghiên cứu (Chương 1) và phân loại hệ thống văn bản pháp luật, thẩm quyền, đối tượng và hình thức sử dụng (Chương 2, Chương 3).
  • Phương pháp khảo sát và điều tra xã hội học: Khảo sát thực tế tại các cơ quan lưu trữ; phát phiếu điều tra xã hội học trực tiếp và khảo sát trực tuyến qua Google Forms (do bối cảnh dịch bệnh Covid-19). Đối tượng khảo sát bao gồm: nguyên Lãnh đạo Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước; Lãnh đạo và viên chức trực tiếp phục vụ phòng đọc tại các Trung tâm Lưu trữ quốc gia (I, II, III, IV) và Trung tâm Lưu trữ lịch sử các tỉnh (Lâm Đồng, Đà Nẵng, Thái Nguyên, Đắk Lắk, Bình Định, Bắc Ninh, Hà Tĩnh, Thừa Thiên Huế...); độc giả đến nghiên cứu, khai thác tài liệu.
  • Phương pháp xử lý thông tin, số liệu: Sử dụng phần mềm bảng tính Excel để thống kê, xử lý dữ liệu định lượng thu được từ các báo cáo tổng kết và phiếu khảo sát, chuyển hóa thành bảng biểu, đồ thị so sánh.
  • Phương pháp so sánh, phân tích, nhận xét, đánh giá và tổng hợp: So sánh các quy định pháp lý qua các thời kỳ, so sánh thể chế trong nước với quy định quốc tế; phân tích nguyên nhân của các ưu điểm, hạn chế và tổng hợp thành hệ thống luận cứ đề xuất giải pháp.

Nguồn tư liệu, dữ liệu chính của luận án:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và văn bản chỉ đạo của Đảng, Nhà nước từ năm 1963 đến năm 2022 liên quan đến công tác lưu trữ và sử dụng tài liệu lưu trữ (Luật Lưu trữ năm 2011, các Nghị định số 111/2004/NĐ-CP, 01/2013/NĐ-CP, Thông tư số 10/2014/TT-BNV, Thông tư số 275/2016/TT-BTC...).
  • Báo cáo tổng kết công tác lưu trữ của Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước, các Bộ, ngành và Chi cục Văn thư - Lưu trữ các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (giai đoạn 2010 - 2021).
  • Số liệu khảo sát thực tế về nhân lực, phòng đọc, phần mềm quản trị và kết quả lấy ý kiến phản hồi của độc giả và cán bộ nghiệp vụ theo phiếu điều tra do tác giả thực hiện.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về thể chế và hoàn thiện thể chế về sử dụng tài liệu lưu trữ

Chương 1 khái quát và hệ thống hóa toàn bộ các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài theo thể loại, thời gian và không gian nghiên cứu. Nội dung chương tập trung làm rõ 4 vấn đề lớn đã được học giới trong và ngoài nước đề cập:

  1. Vai trò của thể chế trong công tác lưu trữ và tổ chức sử dụng tài liệu lưu trữ: Các nghiên cứu khẳng định thể chế là công cụ quản lý nhà nước, tạo hành lang pháp lý bảo vệ tài liệu và đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân.
  2. Vấn đề ban hành và tổ chức thực hiện thể chế: Đã có một số bài viết đề cập đến thẩm quyền, hình thức sử dụng và một số biện pháp thực hiện, tuy nhiên việc nghiên cứu riêng biệt quy trình ban hành và các rào cản thực thi chưa được mổ xẻ thấu đáo.
  3. Hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ: Các học giả chỉ ra sự thiếu đồng bộ của hệ thống văn bản, sự bất cập trong quy định về thẩm quyền cho phép sử dụng tài liệu hạn chế, thiếu định mức kinh tế - kỹ thuật và thiếu cơ chế khai thác tài liệu điện tử.
  4. Thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ tại một số quốc gia: Điểm lại kinh nghiệm của Liên bang Nga, Pháp, Hoa Kỳ, Cuba, Hàn Quốc và Singapore trong việc xây dựng đạo luật lưu trữ, quản lý tài liệu điện tử và mở rộng dịch vụ tìm kiếm qua cổng Internet. Chương 1 kết luận rằng, dù đã có nhiều nghiên cứu chạm đến khía cạnh sử dụng tài liệu lưu trữ, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về thể chế và hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam dưới góc độ chuyên ngành Lưu trữ học.

Chương 2: Cơ sở lý luận, pháp lý về thể chế và hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam

Chương 2 xây dựng hệ thống cơ sở lý thuyết cho đề tài, làm rõ nội hàm các khái niệm: thể chế, sử dụng tài liệu lưu trữ, thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ và hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ.

Luận án xác định các yếu tố cấu thành hệ thống thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ gồm 3 bộ phận:

  • Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản nghiệp vụ hướng dẫn hoạt động sử dụng tài liệu lưu trữ.
  • Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành và thực thi thể chế (hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ và các cơ quan lưu trữ lịch sử, lưu trữ cơ quan).
  • Các biện pháp, nguồn lực và cơ chế bảo đảm tổ chức thực hiện thể chế trên thực tế.

Chương này phân tích vai trò của thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ trên 5 khía cạnh:

  1. Là công cụ quản lý nhà nước về sử dụng tài liệu lưu trữ.
  2. Là căn cứ để Nhà nước và các đối tượng có liên quan thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình trong việc tiếp cận và khai thác tài liệu.
  3. Đảm bảo tính thống nhất giữa các cơ quan lưu trữ trong hoạt động phục vụ độc giả.
  4. Là cơ sở pháp lý giải quyết tranh chấp, khiếu nại phát sinh từ việc sử dụng tài liệu.
  5. Là căn cứ xác định và truy cứu trách nhiệm pháp lý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm quy định. Bên cạnh đó, chương 2 phân tích các yếu tố tác động đến thể chế (bối cảnh chính trị, trình độ phát triển kinh tế, khoa học công nghệ, ý thức pháp luật của xã hội) và xác lập cơ sở chính trị, pháp lý của việc hoàn thiện thể chế gắn liền với công cuộc cải cách hành chính và xây dựng Chính phủ điện tử.

Chương 3: Thực trạng ban hành thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam

Chương 3 khảo sát và đánh giá toàn diện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hướng dẫn về sử dụng tài liệu lưu trữ từ cấp trung ương đến địa phương.

Về nội dung đã được quy định, hệ thống thể chế hiện hành tập trung điều chỉnh 3 nhóm vấn đề chính:

  • Nhóm quy định về thẩm quyền cho phép sử dụng tài liệu lưu trữ: Phân định thẩm quyền giữa người đứng đầu cơ quan quản lý, Giám đốc Lưu trữ lịch sử và người đứng đầu lưu trữ cơ quan; thẩm quyền duyệt sử dụng tài liệu quý hiếm, tài liệu hạn chế sử dụng.
  • Nhóm quy định về hình thức sử dụng tài liệu lưu trữ: Bao gồm đọc tài liệu tại phòng đọc; cấp bản sao, bản chứng thực tài liệu lưu trữ; trưng bày, triển lãm tài liệu; giới thiệu tài liệu trên các phương tiện truyền thông và xuất bản ấn phẩm lưu trữ.
  • Nhóm quy định về điều kiện đảm bảo phục vụ nhu cầu sử dụng: Cơ sở vật chất, phòng đọc, phí khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ (theo Thông tư số 275/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính), định mức kinh tế - kỹ thuật giải mật tài liệu (Thông tư số 05/2014/TT-BNV), tạo lập cơ sở dữ liệu (Thông tư số 04/2014/TT-BNV).

Đánh giá thực trạng ban hành, tác giả chỉ ra các ưu điểm: Hệ thống văn bản đã bám sát đường lối của Đảng, từng bước luật hóa quyền tiếp cận thông tin tài liệu lưu trữ, xác lập cơ chế quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, chương 3 làm rõ những hạn chế cơ bản:

  • Thiếu tính đồng bộ, còn mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Lưu trữ năm 2011 với các luật ban hành sau như Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật An ninh mạng năm 2018, Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018 (về thời hạn bảo mật, quy trình giải mật, phạm vi thông tin được tiếp cận).
  • Thẩm quyền ban hành văn bản quy định thẩm quyền cho phép sử dụng tài liệu lưu trữ chưa thực sự hợp lý; quy trình, thủ tục hành chính còn nặng về tính cơ chế xin - cho.
  • Thiếu các quy định điều chỉnh hình thức sử dụng tài liệu trên môi trường mạng, dịch vụ công trực tuyến, giá trị pháp lý của bản sao và chứng thực điện tử.
  • Nguyên nhân của hạn chế: Nhận thức về vai trò của thể chế lưu trữ chưa đồng đều; năng lực của đội ngũ cán bộ tham mưu, soạn thảo văn bản còn hạn chế; kinh phí đầu tư cho công tác xây dựng thể chế chưa tương xứng.

Chương 4: Các biện pháp và kết quả tổ chức thực hiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam

Chương 4 tập trung phân tích việc triển khai thể chế trong thực tiễn thông qua các biện pháp: tuyên truyền, phổ biến pháp luật; bảo đảm điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật và nhân lực; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành thể chế.

Dữ liệu khảo sát thực tế và số liệu tổng hợp trong chương chỉ ra các nét thực trạng đáng chú ý:

  • Cơ sở vật chất tại các Lưu trữ lịch sử: 100% các cơ quan lưu trữ lịch sử được khảo sát có bố trí phòng đọc tài liệu lưu trữ thông thường. Tuy nhiên, hệ thống cơ sở chuyên dụng còn hạn chế: chỉ có 35,25% cơ quan có phòng đọc đặc biệt; tỷ lệ cơ sở có phòng sao chụp và phòng gửi tư trang riêng biệt chưa cao.
  • Nhân lực phục vụ: Số lượng biên chế lưu trữ trực tiếp làm công tác phục vụ độc giả tại các Lưu trữ lịch sử cấp tỉnh còn rất mỏng; phần lớn các địa phương chỉ bố trí từ 1 đến 2 cán bộ (chiếm trên 50% số cơ sở khảo sát), một số ít bố trí 3 đến 4 người, cơ sở có trên 7 người hầu như chỉ tập trung tại các Trung tâm Lưu trữ quốc gia.
  • Ứng dụng công nghệ: Mặc dù các đơn vị đã bước đầu áp dụng phần mềm quản lý và tra cứu (như phần mềm tại Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III), nhưng hệ thống phòng đọc trực tuyến, cung cấp dữ liệu số hóa toàn văn qua mạng Internet còn ở giai đoạn thử nghiệm, chưa đáp ứng nhu cầu độc giả từ xa.

Khảo sát ý kiến độc giả qua phiếu hỏi cho thấy:

  • Thủ tục khai thác tài liệu tại phòng đọc còn bị đánh giá là rườm rà; độc giả vẫn phải trải qua nhiều khâu xét duyệt phiếu đăng ký, phiếu yêu cầu đọc, phiếu sao chụp.
  • Hiện tượng độc giả phải chờ đợi hoặc bị từ chối phục vụ do lãnh đạo trung tâm/chi cục đi vắng không có người ký phê duyệt vẫn diễn ra trên thực tế.
  • Tỷ lệ độc giả có nhu cầu tra cứu hồ sơ trực tuyến, sử dụng phiếu yêu cầu điện tử và mong muốn được cấp bản sao, chứng thực tài liệu điện tử chiếm tỷ lệ rất cao. Chương 4 kết luận: Hiệu quả tổ chức thực hiện thể chế chưa tương xứng với tiềm năng của khối tài liệu lưu trữ quốc gia do sự thiếu đồng bộ về hạ tầng công nghệ, quy trình thực hiện rườm rà và công tác kiểm tra, hướng dẫn nghiệp vụ chưa được tiến hành thường xuyên.

Chương 5: Định hướng và giải pháp hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu lý luận và thực trạng, Chương 5 đề xuất hệ thống định hướng và giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ.

Định hướng hoàn thiện bao gồm: Bám sát chủ trương của Đảng về cải cách thể chế và cải cách hành chính nhà nước; thích ứng với bối cảnh cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư và chương trình Chuyển đổi số quốc gia; bảo đảm tính tương thích với các điều ước và thông lệ quốc tế về lưu trữ.

Các giải pháp cụ thể được chia thành hai nhóm:

  1. Nhóm giải pháp chuyên môn:
  • Hoàn thiện cấu trúc hệ thống văn bản: Trọng tâm là sửa đổi, bổ sung Luật Lưu trữ năm 2011; ban hành các Nghị định và Thông tư hướng dẫn thi hành mới nhằm bảo đảm tính đồng bộ với Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 và Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018.
  • Bãi bỏ các quy định lỗi thời: Bỏ các thủ tục hành chính trùng lặp, cơ chế xét duyệt nhiều tầng nấc đối với tài liệu lưu trữ đã được giải mật và tài liệu sử dụng rộng rãi.
  • Bổ sung quy định mới: Xây dựng khung pháp lý về tổ chức "phòng đọc trực tuyến", "phòng đọc ảo"; quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan lưu trữ trong việc số hóa và cung cấp bản sao điện tử, chứng thực tài liệu lưu trữ điện tử; bổ sung quy định cụ thể về chế độ sử dụng tài liệu của cá nhân tặng, cho, ký gửi vào lưu trữ lịch sử; quy định rõ ràng về phí khai thác tài liệu số hóa.
  1. Nhóm giải pháp quản lý:
  • Lập kế hoạch hoàn thiện thể chế: Xây dựng chiến lược ngắn hạn và dài hạn trong việc rà soát, pháp điển hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về lưu trữ.
  • Nâng cao năng lực cán bộ: Bồi dưỡng kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và năng lực nghiệp vụ công nghệ thông tin cho đội ngũ công chức, viên chức làm công tác lưu trữ.
  • Đảm bảo nguồn lực: Bố trí kinh phí thích đáng cho hoạt động xây dựng thể chế, đầu tư hạ tầng trang thiết bị và kinh phí số hóa tài liệu.
  • Tăng cường thanh tra, kiểm tra và chế tài: Hoàn thiện quy định về thanh tra chuyên ngành lưu trữ, ban hành chế tài xử lý nghiêm minh các hành vi cản trở quyền tiếp cận tài liệu hợp pháp của công dân cũng như các hành vi xâm phạm, làm lộ bí mật thông tin tài liệu lưu trữ; hoàn thiện các quy định về thi đua, khen thưởng.

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt lý luận, luận án là công trình nghiên cứu chuyên sâu ở cấp độ tiến sĩ về thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ tại Việt Nam. Luận án đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ nội hàm khái niệm thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ, xác định rõ cấu trúc 3 thành tố cấu thành (hệ thống văn bản quy phạm, tổ chức bộ máy thực thi, biện pháp bảo đảm) và phân tích sâu sắc 5 vai trò của thể chế trong quản lý nhà nước và phục vụ xã hội. Luận án đã làm phong phú thêm hệ thống lý luận của chuyên ngành Lưu trữ học thông qua cách tiếp cận liên ngành với Khoa học hành chính và Luật học.

Về mặt thực tiễn, luận án đã khảo sát có hệ thống quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật về sử dụng tài liệu lưu trữ từ năm 1963 đến năm 2022; đồng thời cung cấp bức tranh thực trạng về tổ chức thực hiện thể chế tại các Trung tâm Lưu trữ quốc gia và Lưu trữ lịch sử cấp tỉnh. Luận án đã nhận diện chính xác các mâu thuẫn pháp lý, sự thiếu hụt quy định về lưu trữ điện tử và chỉ ra nguyên nhân của các bất cập. Hệ thống giải pháp chuyên môn và giải pháp quản lý do tác giả đề xuất là luận cứ khoa học trực tiếp phục vụ các cơ quan có thẩm quyền (Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước) trong quá trình sửa đổi Luật Lưu trữ năm 2011 và xây dựng các văn bản quy phạm dưới luật trong giai đoạn hiện nay.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế, văn bản luận án cho thấy quá trình khảo sát thực tế chịu ảnh hưởng trực tiếp của bối cảnh dịch bệnh Covid-19, dẫn đến việc điều tra xã hội học phải kết hợp giữa khảo sát trực tiếp và phát phiếu hỏi qua mạng Internet (Google Forms), phạm vi khảo sát thực tế tại các địa phương tập trung ở một số tỉnh đại diện mà chưa bao phủ toàn bộ 63 tỉnh, thành phố. Ngoài ra, việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế chủ yếu thực hiện qua các tài liệu dịch và tham luận hội thảo quốc tế sẵn có.

Hướng nghiên cứu tiếp được mở ra từ đề tài:

  • Tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu về thể chế quản lý và sử dụng tài liệu lưu trữ điện tử, tài liệu số hình thành trong hoạt động của các cơ quan thực hiện Chính phủ điện tử và chuyển đổi số.
  • Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang thể chế quản lý và sử dụng tài liệu lưu trữ tư nhân, tài liệu lưu trữ dòng họ và các sưu tập cá nhân quý hiếm nhằm hoàn thiện thể chế lưu trữ quốc gia toàn diện.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo cụ thể cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan quản lý nhà nước: Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước, Sở Nội vụ và Chi cục Văn thư - Lưu trữ các tỉnh có thể khai thác trực tiếp Chương 3, Chương 4 và Chương 5 để phục vụ công tác rà soát, sửa đổi Luật Lưu trữ và ban hành các quy chế khai thác, sử dụng tài liệu tại các kho lưu trữ lịch sử.
  • Đối với cơ sở đào tạo và nghiên cứu: Giảng viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Lưu trữ học, Quản trị văn phòng, Quản lý công và Luật học có thể sử dụng Chương 1 và Chương 2 làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy và nghiên cứu về thể chế lưu trữ, quyền tiếp cận thông tin và dịch vụ công hành chính.
  • Đối với các cơ quan lưu trữ lịch sử: Viên chức làm công tác phục vụ độc giả có thể tham khảo các phân tích về quy trình phục vụ, mẫu phiếu khảo sát và nhu cầu độc giả để cải tiến quy trình nghiệp vụ tại phòng đọc.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án xác định thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ gồm những yếu tố cấu thành nào?

Theo Chương 2 của luận án, hệ thống thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ gồm 3 yếu tố cấu thành chính: (1) Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản nghiệp vụ hướng dẫn hoạt động sử dụng tài liệu; (2) Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện thể chế (cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ và các cơ quan, tổ chức lưu trữ các cấp); (3) Các biện pháp, nguồn lực và cơ chế bảo đảm tổ chức thực hiện thể chế trên thực tế.

2. Tác giả đã thống kê được bao nhiêu công trình khoa học liên quan đến đề tài tính đến năm 2020?

Số liệu khảo sát tại Chương 1 cho thấy, ở trong nước có 70 công trình (gồm 05 giáo trình, 08 sách chuyên khảo, 05 đề tài nghiên cứu khoa học, 30 bài báo tạp chí, 13 kỷ yếu hội thảo và 09 luận văn/luận án). Ở nước ngoài có 23 công trình (gồm 09 sách chuyên khảo và 14 bài viết đăng kỷ yếu, tạp chí).

3. Thực trạng cơ sở vật chất và nhân lực phục vụ độc giả tại các Lưu trữ lịch sử được chỉ ra như thế nào?

Theo số liệu thống kê tại Phụ lục 8 và Phụ lục 9 của luận án, 100% các cơ quan Lưu trữ lịch sử được khảo sát có phòng đọc thông thường, nhưng chỉ có 35,25% cơ sở có phòng đọc đặc biệt. Về nhân lực, trên 50% số Lưu trữ lịch sử chỉ bố trí từ 1 đến 2 cán bộ trực tiếp phục vụ độc giả, dẫn đến việc giải quyết thủ tục đôi khi bị chậm trễ khi cán bộ hoặc lãnh đạo vắng mặt.

4. Luận án chỉ ra điểm mâu thuẫn chủ yếu nào giữa Luật Lưu trữ 2011 với hệ thống pháp luật hiện hành?

Luận án chỉ rõ sự thiếu đồng bộ giữa Luật Lưu trữ năm 2011 với Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 và Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018. Cụ thể là sự khác biệt về quy định thời hạn giải mật, danh mục tài liệu hạn chế sử dụng, quy trình cho phép tiếp cận thông tin và thẩm quyền quyết định việc sử dụng tài liệu lưu trữ có chứa bí mật nhà nước đã hết thời hạn bảo vệ.

5. Những giải pháp trọng tâm nào được đề xuất nhằm phát triển hình thức sử dụng tài liệu trên môi trường số?

Luận án đề xuất bổ sung các quy định pháp lý cho phép vận hành "phòng đọc trực tuyến", "phòng đọc ảo"; ban hành quy chế về cấp bản sao điện tử và chứng thực lưu trữ điện tử từ xa; hoàn thiện định mức kinh tế - kỹ thuật và biểu mức thu phí sử dụng tài liệu lưu trữ số hóa để khuyến khích độc giả tiếp cận tài liệu qua mạng Internet.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Nghiên cứu hoàn thiện thể chế sử dụng tài liệu lưu trữ ở Việt Nam" của tác giả Lâm Thu Hằng là công trình khoa học nghiên cứu hệ thống, chuyên sâu về thể chế chuyên ngành lưu trữ học. Tác giả đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận, phân tích thực trạng ban hành và tổ chức thực hiện thể chế, đồng thời chỉ ra nguyên nhân của những khoảng trống pháp lý trước đòi hỏi của công cuộc chuyển đổi số. Hệ thống giải pháp chuyên môn và giải pháp quản lý được luận án đề xuất có giá trị thực tiễn cao, đóng góp cơ sở khoa học trực tiếp cho quá trình sửa đổi, hoàn thiện Luật Lưu trữ và nâng cao hiệu quả quản trị tài liệu lưu trữ quốc gia.