CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HỆ THỐNG ĐIỆN NÔNG THÔN 1. Ngân sách nhà nước và vốn NSNN trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Thực tế cho thấy, thuật ngữ “Ngân sách nhà nước” đã xuất hiện từ lâu và được sử dụng phổ biến trong các văn bản Luật, văn bản dưới Luật của nhà nước và được diễn đạt dưới nhiều góc độ khác nhau. Song quan niệm ngân sách nhà nước được bao quát nhất cả về lý luận và thực tiễn ở nước ta hiện nay.
Theo Luật ngân sách nhà nước của Việt Nam năm 2015, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [18]. Luật này quy định về lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, quyết toán ngân sách nhà nước; về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế, là một công cụ tài chính quan trọng của nhà nước thực hiện huy động và phân phối vốn đầu tư thông qua hoạt động thu, chi NSNN. Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật [18].
Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật [18]. Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Quốc hội – cơ quan quyền lực cao nhất về lập pháp quyết định dự toán 7 ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách của nhà nước. Luật ngân sách nhà nước năm 2015 cũng quy định rõ về ngân sách nhà nước được hình thành theo các cấp quản lý, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Trong đó, ngân sách trung ương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương [18]. Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương [18]. Khái niệm vốn NSNN trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn Hiện nay, trong các văn bản quản lý về đầu tư công thường đề cập đến nguồn vốn huy động để thực hiện các dự án, trong đó có đưa ra cụm từ “Vốn ngân sách nhà nước”, bao gồm vốn ngân sách trung ương và vốn ngân sách địa phương. Tuy nhiên, thuật ngữ “Vốn ngân sách nhà nước” không có khái niệm riêng của nó mà thực chất là một cụm từ dùng để chỉ vốn đầu tư được sử dụng (hay huy động) từ nguồn ngân sách nhà nước.
Trước khi đưa ra khái niệm vốn ngân sách nhà nước, chúng ta cần làm rõ các từ ngữ có liên quan, bao gồm “Vốn nhà nước”; “Vốn nhà nước ngoài ngân sách”. Thứ nhất, định nghĩa vốn nhà nước được quy định tại Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 tại Điều 4 khoản 44 như sau: Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước; công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất [15]. Thứ hai, định nghĩa vốn nhà nước ngoài ngân sách được giải thích tại Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư 8 xây dựng, trong điều Điều 2 khoản 14: Vốn nhà nước ngoài ngân sách là vốn nhà nước theo quy định của pháp luật nhưng không bao gồm vốn ngân sách nhà nước [5]. Nếu như viện dẫn theo Khoản 44, Điều 4, Luật Đấu thầu 2013 của Việt Nam thì vốn nhà nước ngoài ngân sách bao gồm: công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất [15].
Như vậy, quan điểm của chúng tôi cho rằng: Vốn ngân sách nhà nước là một bộ phận của vốn nhà nước được huy động từ ngân sách nhà nước, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương nhằm thực hiện các hoạt động đầu tư công và phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Từ khái niệm về ngân sách nhà nước và vốn ngân sách nhà nước, có thể hiểu khái niệm vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn ở tỉnh Quảng Bình như sau: Vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn là một bộ phận của vốn nhà nước được hình thành từ ngân sách nhà nước dùng để chi cho đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn nhằm đáp ứng nhu cầu về điện sản xuất và sinh hoạt của người dân ở khu vực nông thôn. Đặc điểm vốn NSNN trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn Từ quan niệm về vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản, đó là gắn với hoạt động đầu tư công và gắn với NSNN. Theo Luật đầu tư công của Việt Nam năm 2014 (Luật số 49/2014/QH13 ngày 18/06/2014), tại Điều 4 – Giải thích từ ngữ: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [16].
Như vậy, khi xem xét ở giác độ đầu tư công thì nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư vào việc phát triển hệ thống điện ở khu vực nông thôn nhằm phục vụ nhu cầu 9 phát triển kinh tế - xã hội, cụ thể là đáp ứng nhu cầu điện sản xuất và sinh hoạt cho người dân ở khu vực nông thôn. Khác với các loại đầu tư như đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm công…, đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn là hoạt động đầu tư vào các tủ trung thế, đường dây trung áp và hạ áp, máy biến áp, các trạm biến áp, hệ thống các tủ điện phân phối. Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn. Nếu như xem xét ở khía cạnh NSNN, vốn đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật NSNN, theo các quy trình rất chặt chẽ.
Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ nguồn vốn NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Từ những đặc điểm cơ bản kể trên, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thể của vốn đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn từ NSNN như sau: Thứ nhất, vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu là Hội đồng Nhân dân tỉnh) phê duyệt hàng năm. Điều này có nghĩa rằng công tác quản lý vốn NSNN trong đầu tư công nói chung và xây dựng hệ thống điện nông thôn nói riêng phải được quản lý thống nhất qua nhiều cơ quan lập pháp và tư pháp khác nhau với sự ràng buộc của hệ thống luật pháp có liên quan, trực tiếp là Luật NSNN, Luật đầu tư.
Ví dụ như tại Chương II, Luật NSNN (2015) có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước: Quốc hội có quyền quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương, .; HĐND các cấp được quyền quyết định dự toán thu chi ngân sách địa phương, quyết định phân bổ ngân sách cấp mình; UBND các cấp chịu trách nhiệm lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, thực hiện quản lý ngân sách. Thứ hai, vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình, dự án điện không có khả năng thu hồi vốn hoặc khả năng thu hồi vốn thấp. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử 10 dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Liên quan đến đặc điểm này, tác giả Nguyễn Thị Bình đã khái quát đặc điểm vốn NSNN trong đầu tư xây dựng các công trình giao thông vận tải đó là không có khả năng thu hồi trực tiếp, với số lượng lớn, có tác dụng chung cho sự phát triển kinh tế - xã hội, các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư [2].
Thứ ba, vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng hệ thống điện nông thôn gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng.