CHƯƠNG 1 - CƠ SỞ LÝ LUẬN 1. XUẤT XỨ, KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, LỢI ÍCH, RỦI RO VÀ CÁC LĨNH VỰC ÁP DỤNG HỢP TÁC CÔNG TƯ 1. Xuất xứ: Áp lực thay đổi mô hình chuẩn của đấu thầu công cộng đã ban đầu xuất phát từ các mối quan tâm về mức độ nợ công phát triển nhanh trong thời gian xáo trộn kinh tế vĩ mô của những năm 1970 và 1980. Chính phủ đã khuyến khích khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng và mối quan tâm của Chính phủ là lựa chọn một mô hình thay thế cho mô hình chuẩn của mua sắm công để phân bổ rủi ro nhưng khu vực công vẫn chịu trách nhiệm đối với các khía cạnh thiết yếu trong cung cấp dịch vụ.
Tuy nhiên, ban đầu các quan hệ PPP được đàm phán riêng lẻ, giao dịch một lần. Mãi đến năm 1992, Anh mới giới thiệu các sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), đây là chương trình đầu tiên có hệ thống, tập trung vào khuyến khích Hợp tác Công - Tư để giảm lượng vốn vay của khu vực công. Tại một số nước như Chile, New Zealand vào những năm l980, việc kinh doanh hiệu quả của tư nhân cho thấy khu vực tư nhân có thể cung cấp một giải pháp cho các công ty công cộng hoạt động kém trong các lĩnh vực hạ tầng cơ sở. Lý do căn bản mà một đối tác tư nhân hoạt động hiệu quả hơn xuất phát từ động cơ lợi nhuận của mình và thực tế là hợp đồng của họ có nội dung rõ ràng, các mục tiêu và phương tiện phù hợp hơn hẳn và thường các mục tiêu xung đột thì giao cho các công ty nhà nước.
Sự tham gia của tư nhân vào Hợp tác Luan van 21 Công Tư đã phát triển nhanh chóng trong những năm đầu 1990 trong ngành điện, viễn thông, giao thông vận tải, nước sạch đã giúp nhiều Công ty công ích hoạt động hiệu quả hơn. Khái niệm về Hợp tác Công – Tư (PPP) Là sự hợp tác giữa khu vực nhà nước & tư nhân dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp cơ sở hạ tầng hoặc dịch vụ. Hợp tác Công Tư được thực hiện nhằm chia sẻ kinh nghiệm của mỗi đối tác và đáp ứng tốt nhất những nhu cầu của khách hàng thông qua phân bổ phù hợp các nguồn lực, rủi ro và lợi ích (Theo Định chế Tài chính quốc tế - IFC). Đặc điểm của PPP Trong một giao dịch PPP, khu vực nhà nước (KVNN) hợp tác với khu vực tư nhân (KVTN) để hỗ trợ và/hoặc tận dụng nguồn lực tài chính của khu vực này; và/hoặc khai thác chuyên môn và sự quan tâm của khu vực tư nhân để nâng cao hiệu quả trong đấu thầu, thi công và cung cấp dịch vụ ở mức tối ưu cho lợi ích công cộng.
Một dự án PPP bao gồm chuyển giao trách nhiệm và rủi ro đầu tư, xây dựng và vận hành cho một đối tác tư nhân, là đơn vị được hưởng lợi từ các quy định rõ ràng về thu hồi chi phí thông qua thu phí người sử dụng trực tiếp và/hoặc hỗ trợ doanh thu từ KVNN trên cơ sở quan hệ hợp đồng dài hạn. Nguồn: Klaus Felsinger (2008) 1. Các lợi ích của PPP Luan van 22 Tính đến nay, mô hình PPP đã được nhiều nước áp dụng để cải thiện chất lượng, hiệu quả của dịch vụ và lợi ích đối với các bên liên quan như sau: 1. Đối với khu vực công cộng - Đẩy nhanh cung cấp cơ sở hạ tầng & giảm gánh nặng ngân sách Nhà Nước vì các hoạt động thiết kế và xây dựng có thể được thực hiện hiệu quả hơn nên làm giảm thời gian thiết kế và xây dựng.
- Chi phí cả vòng đời sản phẩm giảm vì đối tác tư nhân có thể giảm các chi phí đầu tư xây dựng, chi phí trong quá trình hoạt động, bảo trì bằng cách áp dụng tính kinh tế của quy mô, kỹ thuật mới, thủ tục linh hoạt hơn và những hợp đồng bồi thường hoặc bằng cách giảm các chi phí quản lý. - Chia sẻ rủi ro: Với mô hình Hợp tác Công – Tư, khu vực công có thể chia sẻ những rủi ro với đơn vị tư nhân. Những rủi ro có thể gồm các chi phí hoạt động dàn trải / thừa, không thể đáp ứng những kế hoạch cho việc cung cấp dịch vụ, khó khăn trong việc tuân theo môi trường xung quanh và những nguyên tắc khác, hoặc là những rủi ro mà doanh thu không bù đắp được chi phí hoạt động và chi phí vốn. - Có các động cơ tốt hơn để thực hiện; - Tạo ra thu nhập tăng thêm và Quản lý công được tăng cường - Tận dụng được năng lực, kỹ thuật và kinh nghiệm của các nhà đầu tư.
Đối với khu vực tư nhân - Cạnh tranh công bằng giữa các nhà đầu tư nhờ đấu thầu rộng rãi Luan van 23 - Có lợi nhuận lâu dài, được hưởng các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp, ưu đãi với hàng hóa nhập khẩu để thực hiện dự án… - Đảm bảo phân bổ tài sản và tái cơ cấu tổ chức đem lại hoạt động hiệu quả; - Đảm bảo quy trình quản lý điều tiết ổn định, minh bạch; - PPP mang lại nhiều lợi ích kinh tế như làm gia tăng mối liên hệ của chính quyền địa phương với khu vực tư nhân để từ đó kích thích khu vực tư nhân tham gia cùng nhà nước cung cấp các dịch vụ công trên địa bàn và đóng góp vào tăng trưởng lao động và kinh tế. Những công ty tư nhân ngày càng trở nên chuyên nghiệp trong những mối quan hệ giữa đối tác nhà nước và tư nhân có thể xuất khẩu những chuyên gia của họ và tìm kiếm thêm thu nhập. Đối với người lao động - Đảm bảo đối xử công bằng với người lao động hiện tại - Cung cấp các cơ hội việc làm - Cải thiện năng suất, hiệu quả và đời sống tinh thần 1. Đối với người tiêu dùng - Đảm bảo giá cả hợp lý - Chất lượng dịch vụ được cải thiện; - Được tiếp cận nhanh hơn với các dịch vụ tốt hơn - Tăng trách nhiệm giải trình và khả năng phản hồi nhanh Nguồn: Klaus Felsinger (2008) 1.
Những rủi ro tiềm tàng khi thực hiện hợp tác công tư Mô hình hợp tác – công tư mang lại nhiều lợi ích cho đối tác nhà nước và tư nhân. Tuy nhiên, mô hình này cũng có một số rủi ro nhất định(1): Luan van 24 - Sự thiếu kiểm soát của chính phủ: ở bản chất của mối quan hệ Hợp tác Công tư là gắn liền với những rủi ro, những lợi ích và việc ra quyết định của những đối tác. Những rủi ro đối vối các đối tác tư nhân là việc xác định dịch vụ nào được cung cấp và giá của chúng được xác định như thế nào. Điều này dẫn đến các mối lo ngại như: ai sẽ là người kiểm soát việc cung ứng dịch vụ.
Vấn đề của kiểm soát cần được chú trọng tại thời điểm dự án được xác định và được duy trì cho đến khi hợp đồng được thỏa thuận. Chính quyền địa phương có quyền và trách nhiệm thiết lập nên các tiêu chuẩn dịch vụ và để đảm bảo rằng lợi ích công được bảo vệ. (1) Ministry of Affairs, British Columbia “Public Private Partnership : A Guide for Local Government” May 1999, page 15 and 16. - Tăng chi phí: một rủi ro tiếp theo cũng dành cho khu vực công là việc quản lý chi phí và các chính sách về giá.
Ta biết rằng không phải bất kỳ chính quyền địa phương nào cũng xem xét chi phí thật sự của việc cung cấp dịch vụ khi thiết lập những chính sách giá cả cho những dịch vụ đó. Chẳng hạn như những chi phí quản lý hoặc là những chi phí quản trị và những chi phí khấu hao của tài sản thường không được tính trong giá của dịch vụ riêng lẻ. Trong một số trường hợp, có những trợ cấp rõ ràng cho những dịch vụ cụ thể. Chi phí quản lý trong khu vực công làm tăng chi phí hoặc chi phí của việc phát triển những chính sách phức tạp có thể phủ nhận giá trị của mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân cho những dịch vụ cụ thể.
Luan van 25 - Những rủi ro chính trị: một mối quan hệ Hợp tác Công Tư mà trong đó sự kết hợp của những chính quyền địa phương thiếu kinh nghiệm và những nhà đầu tư tư nhân thiếu trình độ, không hiểu rõ có thể gây ra những rủi ro chính trị rất cao. Chính quyền địa phương mong muốn giảm rủi ro này bằng cách ký những hợp đồng hợp tác ít phức tạp và hiểu rõ hơn. - Không chấp nhận mức độ giải trình: Những dịch vụ mà chính phủ cung cấp chắc chắn nhạy cảm hơn so với các dịch vụ thông thường khác trong những điều kiện của nhu cầu công khai vì trách nhiệm và giải trình. Đối với Hợp tác Công Tư, mức độ giải trình cho việc cung cấp dịch vụ thì ít rõ ràng hơn.
Điều này có thể gây ra sự chỉ trích công khai của những thỏa thuận hợp tác và đối tác tư nhân, hoặc yêu cầu gia tăng mối liên hệ với chính quyền địa phương để bảo đảm cho việc chấp thuận và phản ứng lại những yêu cầu công khai. - Dịch vụ không tin cậy: đối tác tư nhân có thể chi phối bởi các vấn đề về lao động, tài chính hoặc là các tình trạng khác mà có thể ảnh hưởng đến danh dự của họ. Những hợp đồng Hợp tác Công Tư nên lường trước những khó khăn và đưa ra những giải pháp để đối phó với chúng. - Khả năng không có lợi ích từ sự cạnh tranh: Sự cạnh tranh giữa các đối tác tư nhân với nhau để tiến tới một mối quan hệ Hợp tác Công Tư là một lợi ích quan trọng của chính quyền địa phương.
Sự cạnh tranh dẫn đến sự hiệu quả, đổi mới và chi phí thấp hơn. Chính quyền địa phương có thể không có lợi ích từ mối quan hệ Hợp tác Công Tư nếu như chỉ có một số đối tác tư nhân tiềm năng hạn chế về chuyên môn và những đề xuất. Luan van 26 - Chất lượng giảm hoặc là hiệu quả của dịch vụ: nếu như cấu trúc không tốt, hợp đồng Hợp tác Công Tư có thể gây ra một sự giảm sút trong chất lượng dịch vụ, cung cấp dịch vụ không hiệu quả hoặc thiếu bảo trì những tiện nghi. Chính quyền địa phương cũng nên xem xét mục tiêu chi phí trong việc định thiết lập nên những tiêu chuẩn đánh giá cho những dự án và những dịch vụ.