Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài "Hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam" được nghiên cứu sinh Nguyễn Đức Cảnh thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của GS. Hoàng Đức Thân tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (chuyên ngành Kinh tế quốc tế, mã số: 62310106, bảo vệ năm 2017). Nghiên cứu giải quyết bài toán cấp thiết trong việc thu hút nguồn lực ngoài nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư hạ tầng cấp nước đô thị đang gia tăng nhanh chóng.

                  +-------------------------------------------------------------+
                  |                     BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU                     |
                  |  - Nhu cầu vốn cấp nước đô thị đến 2020: 68,95 ngàn tỷ đồng |
                  |  - Nhu cầu huy động vốn tư nhân & FDI:   31,03 ngàn tỷ đồng |
                  |  - Ngân sách nhà nước & vốn ODA:         Hạn hẹp            |
                  +------------------------------+------------------------------+
                                                 |
                                                 v
                  +-------------------------------------------------------------+
                  |                   KHOẢNG TRỐNG THỰC TIỄN                    |
                  |  - Thực hiện PPP còn chậm, quy mô nhỏ, chủ yếu dự án BOO    |
                  |  - Thiếu điều kiện tiên quyết và công cụ sàng lọc dự án     |
                  |  - Chưa có khung phân bổ và chia sẻ rủi ro hợp lý          |
                  +------------------------------+------------------------------+
                                                 |
                                                 v
                  +-------------------------------------------------------------+
                  |                     MỤC TIÊU LUẬN ÁN                        |
                  |  Đề xuất hệ thống giải pháp thúc đẩy hợp tác công tư (PPP)   |
                  |  trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam           |
                  +-------------------------------------------------------------+

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Nước sạch là mặt hàng thiết yếu, phục vụ an sinh xã hội, do nhà nước kiểm soát về chất lượng, sản lượng và giá bán. Tuy nhiên, nguồn cung nước sạch đô thị tại Việt Nam thường xuyên thiếu hụt so với tốc độ đô thị hóa, trong khi ngân sách công và nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ngày càng hạn chế. Theo tính toán của Bộ Xây dựng (2013) được trích dẫn trong luận án, tổng nhu cầu vốn cho lĩnh vực cấp nước sạch đô thị giai đoạn đến năm 2020 là 68,95 ngàn tỷ đồng, trong đó nhu cầu huy động từ khu vực tư nhân (bao gồm cả vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài - FDI) lên tới 31,03 ngàn tỷ đồng.

Mặc dù chủ trương thu hút đầu tư tư nhân đã được thể chế hóa qua Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg và sau đó là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, việc triển khai hợp tác công tư (PPP) trong ngành nước đô thị diễn ra chậm chạp và còn nhiều bất cập. Các dự án tư nhân tham gia chủ yếu ở hình thức Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) với công suất hạn chế, hoặc đầu tư mạng lưới phân phối nhỏ lẻ. Khoảng trống lớn trong quản lý và nghiên cứu là Việt Nam chưa xác định rõ các điều kiện tiên quyết bảo đảm thực hiện PPP ngành nước, thiếu bộ tiêu chí sàng lọc lựa chọn dự án thích hợp, chưa định hình khung chia sẻ rủi ro và cơ chế giá nước thỏa đáng giữa nhà nước, nhà đầu tư và người dân.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về hợp tác công tư và phân tích thực trạng trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam, luận án đề xuất các kiến nghị và giải pháp nhằm thúc đẩy hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch cho đô thị tại Việt Nam.

Để hiện thực hóa mục tiêu tổng quát, luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Nghiên cứu lý luận về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị;
  2. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị và rút ra bài học cho Việt Nam;
  3. Nghiên cứu thực trạng triển khai hợp tác công tư trong các dự án cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam và rút ra các kết luận đánh giá qua phân tích thực trạng;
  4. Đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm thúc đẩy hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Lý luận về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị và thực tế triển khai tại Việt Nam, trong đó chủ thể nghiên cứu chủ yếu là quản lý nhà nước có liên quan đến hợp tác công tư ngành nước.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào hình thức hợp tác, yếu tố tác động và điều kiện bảo đảm thành công của dự án PPP cấp nước đô thị từ góc độ quản lý nhà nước, đồng thời xem xét mối liên kết với nhà đầu tư tư nhân và khách hàng thụ hưởng dịch vụ.
  • Phạm vi không gian: Các dự án cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam, gắn với kinh nghiệm quốc tế của các nước phát triển và đang phát triển; đối tác tư nhân gồm doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.
  • Phạm vi thời gian: Phân tích thực trạng giai đoạn 2001–2015; số liệu khảo sát thực tế thu thập trong năm 2014 và 2015; các giải pháp, kiến nghị có giá trị định hướng đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã hệ thống hóa các nhóm công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về đối tác công tư nói chung và PPP trong lĩnh vực nước sạch nói riêng theo 3 hướng tiếp cận lý thuyết chính, cùng các công trình nghiên cứu thực nghiệm tại Việt Nam.

Hướng nghiên cứu Tác giả & Năm công bố Luận điểm chính được trích dẫn
PPP dưới góc độ chính sách công Grimsey và Lewis (2004)
Pollitt (2005)		 Coi PPP là công cụ phát triển thay thế tư nhân hóa; tài sản cuối cùng thuộc sở hữu công nhưng tư nhân xây dựng, vận hành; đưa cơ chế thị trường vào khu vực công ("lý luận về tài chính tư cho dự án công").
PPP dưới góc độ tổ chức và tài chính Klijn và Teisman (2000) Đánh giá PPP theo nguyên tắc "Giá trị cho đồng tiền đầu tư" (Value for Money - VfM); quản trị sự tương tác phức tạp giữa các bên dựa trên các hợp đồng dài hạn chưa hoàn thiện.
PPP dưới góc độ chia sẻ rủi ro & CSF Li và cộng sự (2005)
Xu và cộng sự (2011)		 Nghiên cứu nhân tố thành công cơ bản (CSF); nguyên tắc phân bổ rủi ro tối ưu: bên nào có năng lực kiểm soát rủi ro tốt nhất với chi phí thấp nhất sẽ gánh vác rủi ro đó.
Điều kiện tiên quyết & Thất bại PPP Rockart (1982)
Sader (2000)
Young và cộng sự (2009)
Vickram (2009)
Akitoye và cộng sự (2003)
Nyagwachi & Smallwood (2006)		 Xác định điều kiện tiên quyết xuyên suốt vòng đời dự án; phân tích kỳ vọng của nhà nước và tư nhân; thất bại do chi phí chuẩn bị cao, đàm phán kéo dài, thiếu minh bạch, giá dịch vụ không phù hợp và năng lực quản lý công yếu kém.
Đánh giá tính phù hợp & Sàng lọc dự án Cheung và Chan (2011)
Burger & Hawkesworth (2011)		 Khung 3 bước đánh giá tính phù hợp của PPP (kiểm chứng tại Hong Kong); bộ 12 tiêu chí đánh giá mức độ phù hợp và giá trị đồng tiền dựa trên khảo sát tại 22 quốc gia và nghiên cứu sâu tại Pháp, Hàn Quốc, Anh, Đức.
Phân bổ rủi ro ngành nước Chiu và Bosher (2006)
Wang và Dai (2009)
Wibowo và Mohamed (2010)
Karim (2011)
Forward và Aldis (2009)
Bank of Tokyo-Mitsubishi (2013)		 Phân loại rủi ro chi tiết trong dự án nước sạch (thiết kế, xây dựng, vận hành, thị trường, thuế, tài chính, pháp lý, chính trị); thiết lập ma trận phân bổ theo từng công đoạn chu kỳ dự án.
Nghiên cứu PPP tại Việt Nam Nguyễn Thị Kim Dung (2008)
Hồ Công Hòa (2011)
Lê Quang Cảnh (2011)
Đinh Sơn Hùng & CS (2007)
Huỳnh Thị Thúy Giang (2012)
Nhữ Trọng Bách (2014)
Mai Thị Thu và cộng sự (2013)
Phạm Dương Phương Thảo (2013)
Trịnh Thu Thúy & CS (2013)
Ủy ban Kinh tế Quốc hội (2013)		 Phân tích áp dụng PPP trong dịch vụ công, môi trường, giáo dục, giao thông đường bộ; chỉ ra những vướng mắc về hành lang pháp lý, sự chồng chéo văn bản quy phạm và năng lực yếu của các đơn vị quản lý PPP tại Việt Nam sau hơn 20 năm thực hiện.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Mặc dù số lượng công trình nghiên cứu về PPP nói chung tương đối phong phú, tác giả chỉ ra các khoảng trống khoa học chưa được giải quyết đầy đủ:

  1. Thiếu các nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện và có hệ thống về mô hình PPP áp dụng riêng cho phân ngành cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam – một lĩnh vực mang tính độc quyền tự nhiên và an sinh xã hội cao;
  2. Chưa xác định rõ ràng các điều kiện tiên quyết và xây dựng được công cụ sàng lọc mang tính định lượng để đánh giá dự án cấp nước đô thị có phù hợp thực hiện theo hình thức PPP hay không trước khi quyết định đầu tư;
  3. Thiếu khung phân bổ và chia sẻ rủi ro cụ thể, phù hợp với đặc thù thể chế kinh tế chuyển đổi tại Việt Nam;
  4. Chưa giải quyết thấu đáo mối quan hệ giữa cơ chế định giá nước sinh hoạt theo nguyên tắc thị trường với khả năng chi trả của người dân và mục tiêu an sinh của nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận và khung khái niệm

Luận án tiếp cận khái niệm PPP theo định nghĩa của Grimsey và Lewis (2002): PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công và khu vực tư nhân, trong đó tư nhân xây dựng, quản lý cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công thay mặt nhà nước trên cơ sở chia sẻ rủi ro và lợi ích. Đồng thời, nghiên cứu đối chiếu các định nghĩa chuẩn hóa của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB, 2013), Ủy ban châu Âu (EC, 2004), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD, 2008) và Nghị định 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ Việt Nam.

Khung phân tích của luận án chia các hình thức PPP thành hai nhóm hợp đồng cơ bản:

  1. Nhượng quyền vận hành (NQVH): Nhà nước giữ quyền sở hữu tài sản hạ tầng kỹ thuật, tư nhân vận hành và khai thác. Bao gồm: Hợp đồng dịch vụ (thời hạn 1–3 năm), Hợp đồng quản lý, Hợp đồng cho thuê (Leasing), Hợp đồng nhượng quyền khai thác (Franchise).
  2. Nhượng quyền đầu tư (NQĐT): Tư nhân chịu trách nhiệm huy động tài chính, thiết kế, xây dựng và vận hành. Bao gồm: Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT), Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO), Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành (BTO), Xây dựng – Chuyển giao – Cho thuê (BTL), Xây dựng – Cho thuê – Chuyển giao (BLT), Thiết kế – Xây dựng – Vận hành (DBO).

Đồng thời, luận án nhận diện 4 nhóm đặc thù kinh tế - kỹ thuật chi phối việc áp dụng PPP ngành nước:

  • Tính chất chính trị, xã hội, môi trường (nước là tài nguyên hữu hạn, nhu cầu sống còn, gắn liền với đất đai thuộc sở hữu nhà nước);
  • Tính độc quyền tự nhiên và tính quy mô mạng lưới (đường ống phân phối lớn giúp giảm chi phí đơn vị, ngăn cản sự cạnh tranh trực tiếp);
  • Nhu cầu vốn đầu tư ban đầu rất lớn, thời gian thu hồi vốn kéo dài và rủi ro vận hành cao;
  • Vấn đề giá nước vừa phải bảo đảm nguyên tắc thị trường để hấp dẫn tư nhân, vừa phải kiểm soát an sinh phù hợp thu nhập người dân.
                    +------------------------------------------------------+
                    |        CƠ CHẾ PHÂN BỔ CÁC HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG PPP     |
                    +--------------------------+---------------------------+
                                               |
                     +-------------------------+-------------------------+
                     |                                                   |
                     v                                                   v
      +------------------------------+             +-------------------------------+
      |    NHƯỢNG QUYỀN VẬN HÀNH     |             |      NHƯỢNG QUYỀN ĐẦU TƯ      |
      |  (Nhà nước giữ sở hữu tài sản) |             |  (Tư nhân đầu tư & tài trợ vốn)|
      +--------------+---------------+             +---------------+---------------+
                     |                                             |
         +-----------+-----------+                     +-----------+-----------+
         |           |           |                     |           |           |
         v           v           v                     v           v           v
     [Dịch vụ]   [Quản lý]   [Cho thuê/            [ B O T ]   [ B O O ]   [BTL/BLT/
    (1-3 năm)   (Có thưởng)  Nhượng quyền]         (30 năm)   (Sở hữu TN)   DBO/BTO]

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu phối hợp các phương pháp định tính và định lượng nhằm bảo đảm tính khách quan và độ tin cậy của kết quả:

  • Phương pháp định tính: Sử dụng phương pháp nghiên cứu tại bàn (desk research), phương pháp phân tích lô-gic và lịch sử, phương pháp tổng hợp, so sánh kinh nghiệm quốc tế (Anh, Pháp, Đức, Hàn Quốc, Trung Quốc, Ma Cao, Angola). Phương pháp phỏng vấn chuyên gia sâu được tiến hành với các cán bộ quản lý thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng và đại diện ban quản lý các dự án nước lớn (Dự án Sông Đà, Sông Đuống, Bình An, Sài Gòn).
  • Phương pháp định lượng (Khảo sát điều tra thực tế): Thiết kế bảng hỏi cấu trúc 5 phần, sử dụng thang đo Likert 5 mức độ để khảo sát ý kiến chuyên gia và nhà quản lý về: (1) Thông tin chung; (2) Môi trường pháp lý; (3) Yếu tố tác động và điều kiện thành công/thất bại; (4) Bộ tiêu chí ma trận sàng lọc dự án; (5) Cơ chế chia sẻ rủi ro.
  • Quy trình thu thập dữ liệu: Khảo sát kết hợp gửi phiếu qua email và phát trực tiếp tại Hội thảo "Cải cách doanh nghiệp ngành cấp thoát nước hướng tới hình thức đầu tư và vận hành hiệu quả" (do Bộ Xây dựng chủ trì ngày 13/11/2014 tại TP. Hồ Chí Minh) và hội thảo do Ngân hàng Thế giới (WB) tổ chức tháng 4/2015.
  • Công cụ kiểm định văn bản: Tác giả sử dụng phần mềm Turnitin để kiểm tra tính nguyên bản và độ trùng lặp của văn bản luận án.

Cơ cấu mẫu khảo sát thực tế

Khung chọn mẫu ban đầu gồm 185 đại biểu. Tác giả đã phát ra 126 phiếu khảo sát, thu về 67 phiếu, loại bỏ 13 phiếu không hợp lệ do thiếu dữ liệu, còn lại 54 phiếu hợp lệ đưa vào phân tích thống kê.

Tiêu chí phân loại Nhóm đối tượng Tỷ trọng trong mẫu (%)
Cơ quan công tác Quản lý nhà nước cấp Bộ và cấp Tỉnh 22,6
Cán bộ nghiên cứu / tư vấn chuyên ngành nước 7,6
Quản lý dự án cấp nước / nhà máy nước 50,9
Đại diện tổ chức quốc tế / chuyên gia quốc tế 5,7
Các đối tượng nghiên cứu khác 13,3
Giới tính Nam 59,2
Nữ 40,8
Thâm niên ngành nước Thời gian công tác trung bình 13,3 năm (Dao động 3 – 33 năm)
Người có thâm niên trên 10 năm 83,3
Người có thâm niên trên 20 năm 39,0
Kinh nghiệm PPP Đã trực tiếp quản lý/thực hiện dự án PPP ngành nước 9,5 (100% nhóm này có >20 năm kinh nghiệm)

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm quốc tế về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch

Chương 1 xây dựng khung lý thuyết toàn diện về PPP và nhận diện bản chất của PPP trong phân ngành cấp nước sạch đô thị.

                                  +-----------------------------+
                                  |  CÁC BÊN THAM GIA DỰ ÁN PPP |
                                  +--------------+--------------+
                                                 |
            +--------------------+---------------+--------------------+
            |                    |               |                    |
            v                    v               v                    v
    +---------------+    +---------------+ +---------------+  +---------------+
    | KHU VỰC CÔNG  |    | KHU VỰC TƯ NHÂN| |BÊN THỤ HƯỞNG  |  | TỔ CHỨC TÍN DỤNG |
    | - CQNN có thẩm |    | - Tiềm lực vốn| | - Khách hàng  |  | - Ngân hàng TM  |
    |   quyền        |    | - Công nghệ KT|   dân cư        |  | - Định chế quốc|
    | - Quy hoạch,  |    | - Quản lý, vận| | - CQ địa phương|    tế (WB, ADB) |
    |   giám sát     |    |   hành        | |   đặt hàng    |  | - Đánh giá dòng |
    | - Khung pháp lý|    | - Chấp nhận RR| | - Giám sát DV |    tiền dự án   |
    +---------------+    +---------------+ +---------------+  +---------------+

Tác giả phân tích rõ 4 đặc điểm trụ cột của mối quan hệ đối tác công tư:

  1. Chủ thể gồm khu vực công (các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) và khu vực tư nhân (nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án - SPV);
  2. Mối quan hệ đối tác bình đẳng về mặt pháp lý và hợp đồng;
  3. Ràng buộc quyền lợi và trách nhiệm thông qua hợp đồng dài hạn;
  4. Hợp tác trên nguyên tắc chia sẻ rủi ro và đôi bên cùng có lợi.

Luận án khẳng định vai trò then chốt của PPP so với đầu tư công truyền thống: giảm tải thâm hụt ngân sách nhà nước, cải thiện chất lượng bảo trì, thúc đẩy đổi mới công nghệ và kỹ năng quản lý, đồng thời nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư (VfM) nhờ kết hợp toàn bộ vòng đời dự án từ thiết kế, xây dựng đến vận hành.

Về các nhân tố ảnh hưởng, chương này làm rõ 4 nhóm chủ thể:

  • Nhà nước: Thể chế hóa luật pháp, cơ chế ưu đãi, cam kết hỗ trợ và tính công khai minh bạch;
  • Khu vực tư nhân: Năng lực tài chính tự có, công nghệ lọc nước tiên tiến và mức độ sẵn sàng tham gia;
  • Người thụ hưởng: Nhu cầu tiêu thụ, khả năng chi trả giá nước và vai trò giám sát dịch vụ;
  • Tổ chức tín dụng: Thẩm định tính khả thi dòng tiền, tài sản bảo đảm và cung cấp nguồn vốn vay thương mại/ưu đãi.

Tổng kết kinh nghiệm quốc tế, luận án phân tích các mô hình PPP tại Tây Âu, Mỹ, Trung Quốc, Ma Cao và Angola. Điển hình tại Ma Cao và Trung Quốc, việc ký hợp đồng nhượng quyền năm 1985 đã chuyển đổi hệ thống cấp nước từ gián đoạn theo giờ ban đêm sang đạt tiêu chuẩn chất lượng châu Âu 24/24h chỉ sau 3 năm. Bài học rút ra cho Việt Nam là: phải có khung pháp lý minh bạch, quy hoạch ổn định, cơ chế định giá nước bù đắp chi phí và quy định phân bổ rủi ro công bằng giữa nhà nước và nhà đầu tư.

Chương 2: Thực trạng hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam

Chương 2 tập trung phân tích thực trạng phát triển hệ thống cấp nước đô thị tại Việt Nam giai đoạn 2001–2015 và đánh giá toàn diện việc thực hiện PPP ngành nước trên thực tế.

                    +------------------------------------------------------+
                    |      THỰC TRẠNG PPP CẤP NƯỚC ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM     |
                    +--------------------------+---------------------------+
                                               |
                     +-------------------------+-------------------------+
                     |                                                   |
                     v                                                   v
      +------------------------------+             +-------------------------------+
      |       KẾT QUẢ TÍCH CỰC       |             |       HẠN CHẾ & NGUYÊN NHÂN   |
      +------------------------------+             +-------------------------------+
      | - Huy động bước đầu vốn TN   |             | - Cơ chế rủi ro chưa rõ ràng  |
      |   (Dự án BOO Sông Đà, Sông   |             | - Khung giá nước chưa bù chi  |
      |   Đuống, Bình An, Sài Gòn)   |             | - Cam kết CQNN thiếu nhất quán|
      | - Giảm tải một phần ngân sách|             | - Năng lực quản lý PPP còn yếu|
      | - Ứng dụng công nghệ xử lý   |             | - Thiếu công cụ sàng lọc và   |
      |   nước hiện đại từ tư nhân   |             |   danh mục dự án tiềm năng    |
      +------------------------------+             +-------------------------------+

Các phát hiện và dữ liệu thực nghiệm quan trọng được trình bày gồm:

  • Tình hình cấp nước đô thị: Hệ thống cấp nước đô thị Việt Nam còn phân tán, tỷ lệ dân cư đô thị được cấp nước sạch tập trung không đồng đều giữa các vùng miền; thất thoát nước còn ở mức cao; vốn đầu tư công và ODA không đủ đáp ứng nhu cầu cải tạo, mở rộng mạng lưới.
  • Thực trạng triển khai PPP: Việc áp dụng PPP diễn ra chậm và quy mô vốn nhỏ. Các dự án tư nhân đầu tư chủ yếu thực hiện theo hình thức BOO đối với các nhà máy sản xuất nước mặt quy mô lớn (như Nhà máy nước Sông Đà, Sông Đuống, Bình An, Sài Gòn), trong khi phân mảng mạng lưới phân phối chỉ có các dự án quy mô nhỏ lẻ.
  • Kết quả xử lý dữ liệu khảo sát 54 chuyên gia:
    • Ba yếu tố hàng đầu quyết định sự thành công của dự án PPP nước sạch: (1) Cơ chế chia sẻ rủi ro công bằng, hợp lý; (2) Cơ chế xác định khung giá nước minh bạch, bảo đảm khả năng hoàn vốn; (3) Sự cam kết và hỗ trợ nhất quán từ phía cơ quan nhà nước.
    • Nguyên nhân dẫn đến dự án kém hiệu quả hoặc thất bại: Chi phí chuẩn bị đầu tư không kiểm soát được; thời gian đàm phán hợp đồng kéo dài; năng lực thẩm định và quản lý dự án của cơ quan công quyền còn hạn chế; chính sách hỗ trợ và bù giá nước chưa đồng bộ.
  • Kiểm định công cụ sàng lọc dự án: Luận án áp dụng ma trận sàng lọc tính phù hợp của PPP (dựa trên bộ tiêu chí thích ứng từ mô hình của Cheung & Chan, Burger & Hawkesworth) vào kiểm chứng tại các dự án cấp nước thực tế ở Việt Nam, chứng minh tính khả thi của công cụ trong việc loại bỏ các dự án không đủ điều kiện tài chính hoặc tiềm ẩn rủi ro xã hội cao trước khi lập hồ sơ mời thầu.

Chương 3: Phương hướng và giải pháp thúc đẩy hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam

Chương 3 đề xuất định hướng chiến lược đến năm 2025, tầm nhìn 2030 và thiết lập hệ thống 7 nhóm giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước và thu hút nguồn lực tư nhân vào ngành nước đô thị:

+----------------------------------------------------------------------------------------------------+
|            HỆ THỐNG 7 NHÓM GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY PPP CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM                |
+----------------------------------------------------------------------------------------------------+
  |-- [1] Nâng cao nhận thức: Đổi mới tư duy quản lý công, coi tư nhân là đối tác bình đẳng
  |-- [2] Hoàn thiện khung pháp lý: Hướng dẫn chi tiết Nghị định 15/2015/NĐ-CP, chuẩn hóa mẫu hợp đồng
  |-- [3] Bảo đảm điều kiện thuận lợi: Hỗ trợ giải phóng mặt bằng, quy hoạch nguồn nước, bảo lãnh vốn
  |-- [4] Đẩy mạnh thu hút tư nhân: Minh bạch hóa đấu thầu, công bố công khai danh mục dự án PPP
  |-- [5] Xây dựng chiến lược thu hút tư nhân: Lộ trình giá nước thị trường kết hợp an sinh xã hội
  |-- [6] Nâng cao năng lực cơ quan nhà nước: Đào tạo kỹ năng đàm phán, quản lý hợp đồng dự án PPP
  +-- [7] Nâng cao năng lực khu vực tư nhân: Khuyến khích liên danh, chuyển giao công nghệ, minh bạch tài chính
  1. Nâng cao nhận thức về PPP trong cấp nước đô thị: Định hình nhận thức đúng đắn trong các cấp quản lý nhà nước, phân biệt rõ hợp tác công tư với cổ phần hóa/tư nhân hóa thuần túy hoặc phong trào "xã hội hóa" chung chung; xác lập vị thế đối tác bình đẳng giữa cơ quan công quyền và nhà đầu tư tư nhân.
  2. Bổ sung, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho PPP ngành nước: Cụ thể hóa các văn bản hướng dẫn thi hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP riêng cho lĩnh vực cấp nước đô thị; chuẩn hóa khung hợp đồng mẫu cho các dạng hợp đồng BOO, BOT, O&M; quy định rõ ràng quyền và trách nhiệm pháp lý của các bên.
  3. Bảo đảm các điều kiện thuận lợi triển khai dự án: Cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm hỗ trợ giải phóng mặt bằng sạch, bảo đảm quy hoạch đồng bộ nguồn nước thô và hạ tầng đấu nối; xây dựng cơ chế bảo đảm nghĩa vụ thanh toán và hỗ trợ tiếp cận các nguồn vốn vay dài hạn.
  4. Đẩy mạnh thu hút khu vực tư nhân: Công khai minh bạch quy trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; xóa bỏ cơ chế xin - cho và chỉ định thầu thiếu cạnh tranh; thiết lập hệ thống dữ liệu thông tin dự án dễ tiếp cận.
  5. Xây dựng và thực thi chiến lược thu hút tư nhân: Thiết lập lộ trình điều chỉnh giá tiêu thụ nước sạch bảo đảm nguyên tắc bù đắp đủ chi phí hợp lý và có tỷ suất lợi nhuận kỳ vọng thỏa đáng cho doanh nghiệp, song song với chính sách trợ giá an sinh xã hội trực tiếp cho các đối tượng chính sách và hộ nghèo.
  6. Nâng cao năng lực của cơ quan nhà nước trong quản lý PPP: Tăng cường đào tạo chuyên môn sâu cho đội ngũ cán bộ công chức thuộc các bộ, ngành và ủy ban nhân dân cấp tỉnh về kỹ năng thẩm định dự án, đàm phán hợp đồng, phân tích tài chính và giám sát chất lượng dịch vụ cấp nước.
  7. Nâng cao năng lực và mức độ sẵn sàng của khu vực tư nhân: Khuyến khích doanh nghiệp tư nhân nâng cao năng lực tài chính tự có, áp dụng công nghệ xử lý nước hiện đại, thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính quốc tế và chủ động liên danh với các nhà đầu tư nước ngoài có kinh nghiệm vận hành.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Xây dựng khung lý luận hoàn chỉnh về hợp tác công tư áp dụng đặc thù cho lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại các quốc gia đang phát triển và có nền kinh tế chuyển đổi như Việt Nam.
  • Hệ thống hóa và làm rõ bản chất kinh tế - kỹ thuật đặc thù của ngành cấp nước (tính độc quyền tự nhiên, sở hữu công về nguồn nước, giá cả hàng hóa dịch vụ công gắn với an sinh) chi phối trực tiếp đến việc lựa chọn các dạng hợp đồng PPP và cấu trúc thỏa thuận đối tác.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  • Xác định và lượng hóa được 3 yếu tố mang tính quyết định nhất đối với sự thành bại của dự án PPP cấp nước đô thị tại Việt Nam: (1) Cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý; (2) Cơ chế xác định khung giá nước; (3) Sự cam kết và hỗ trợ nhất quán từ phía nhà nước.
  • Xây dựng thành công công cụ Ma trận sàng lọc tính phù hợp của dự án PPP ngành nước, tiến hành kiểm định thực tế trên các dự án tại Việt Nam, cung cấp phương pháp đánh giá định lượng khoa học giúp các nhà hoạch định chính sách quyết định hình thức đầu tư tối ưu trước khi phê duyệt dự án.
  • Thiết lập khung phân bổ rủi ro chi tiết giữa nhà nước và tư nhân cho từng giai đoạn chuẩn bị, xây dựng và vận hành của chu kỳ dự án cấp nước.

Đóng góp cho quản lý nhà nước

  • Cung cấp luận cứ khoa học để cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng, UBND cấp tỉnh) hoàn thiện cơ chế, chính sách quy phạm pháp luật về PPP phân ngành cấp nước.
  • Đề xuất quy trình chuẩn hóa từ khâu lập danh mục dự án tiềm năng, thẩm định tính khả thi, tổ chức đấu thầu minh bạch đến xây dựng mẫu khung hợp đồng dự án PPP chuyên ngành cấp nước đô thị.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của đề tài

  • Dữ liệu khảo sát thực nghiệm tập trung vào 54 mẫu chuyên gia hợp lệ thu thập trong giai đoạn 2014–2015, quy mô mẫu phân tích ở mức độ vừa phải do số lượng chuyên gia am hiểu sâu về PPP ngành nước tại Việt Nam thời điểm đó còn hạn chế.
  • Thực tiễn triển khai PPP cấp nước đô thị tại Việt Nam trong giai đoạn nghiên cứu chủ yếu tập trung vào loại hình hợp đồng BOO ở khâu sản xuất nước sạch quy mô vừa và nhỏ; các dạng hợp đồng khác (như BOT, BTL, O&M mạng lưới phân phối) chưa có nhiều dự án vận hành thực tế để thu thập số liệu đối chứng chuyên sâu.

Hướng nghiên cứu tiếp theo

  • Mở rộng kiểm định và hoàn thiện bộ tiêu chí của ma trận sàng lọc dự án trên tập mẫu lớn hơn khi các dự án PPP ngành nước quy mô lớn được đưa vào triển khai theo quy định pháp lý mới.
  • Nghiên cứu chuyên sâu về các mô hình toán kinh tế định lượng nhằm xây dựng cơ chế bù giá, bảo lãnh doanh thu tối thiểu và chia sẻ rủi ro biến động tỷ giá/lãi suất giữa nhà nước và doanh nghiệp dự án nước sạch.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn cao cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, UBND các tỉnh/thành phố): Trực tiếp tham khảo Chương 3 để xây dựng quy trình sàng lọc dự án, ban hành khung hợp đồng dự án mẫu và thiết lập biểu giá nước sinh hoạt gắn với cơ chế bù rủi ro đầu tư.
  • Các doanh nghiệp ngành nước và nhà đầu tư tư nhân: Sử dụng khung phân bổ rủi ro tại Chương 1 và Chương 2 để nhận diện rủi ro pháp lý, rủi ro tài chính và chuẩn bị phương án đàm phán hợp đồng dự án PPP.
  • Các tổ chức tín dụng và tài trợ vốn: Tham khảo các tiêu chí thẩm định dòng tiền dự án nước và các điều kiện đảm bảo an toàn vốn vay trong mô hình tài trợ dự án (project finance).
  • Nghiên cứu sinh, giảng viên, học viên chuyên ngành Kinh tế quốc tế, Quản lý kinh tế và Chính sách công: Sử dụng làm tài liệu tham khảo phương pháp luận kết hợp định tính - định lượng, thiết kế bảng hỏi khảo sát chuyên gia và khung lý thuyết về phân bổ rủi ro trong dịch vụ công.

Câu hỏi thường gặp

1. Ba yếu tố nào quyết định sự thành công của một dự án PPP cấp nước sạch tại Việt Nam theo kết quả nghiên cứu của luận án?

Theo kết quả xử lý dữ liệu khảo sát từ các chuyên gia và nhà quản lý ngành nước trong luận án, 3 yếu tố quan trọng nhất quyết định sự thành công của dự án PPP cấp nước sạch đô thị bao gồm:

  1. Cơ chế phân bổ và chia sẻ rủi ro hợp lý, công bằng giữa nhà nước và khu vực tư nhân;
  2. Cơ chế xác định khung giá nước minh bạch, bảo đảm khả năng thu hồi vốn và sinh lời hợp lý cho nhà đầu tư;
  3. Sự cam kết và hỗ trợ nhất quán, dài hạn từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong suốt vòng đời dự án.

2. Luận án đề xuất công cụ nào để đánh giá một dự án cấp nước có phù hợp thực hiện theo PPP hay không?

Luận án đã xây dựng và kiểm định công cụ Ma trận sàng lọc tính phù hợp của dự án (dựa trên mô hình của Cheung & Chan, Burger & Hawkesworth). Quy trình sàng lọc gồm 3 bước:

  • Bước 1: Thiết lập danh sách các nhân tố hấp dẫn và các yếu tố tiêu cực/rủi ro của dự án;
  • Bước 2: Đánh giá điểm định lượng cho từng tiêu chí cụ thể (mục tiêu dự án, rủi ro, mức độ cạnh tranh, tính phụ thuộc, năng lực các bên);
  • Bước 3: Phân tích tổng hợp điểm số để đưa ra quyết định dự án có đủ điều kiện triển khai PPP hay nên đầu tư theo hình thức công truyền thống.

3. Nhu cầu huy động vốn tư nhân trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam giai đoạn đến năm 2020 được nêu trong luận án là bao nhiêu?

Theo số liệu của Bộ Xây dựng (2013) được luận án trích dẫn, tổng nhu cầu vốn đầu tư cho hệ thống cấp nước sạch đô thị Việt Nam giai đoạn đến năm 2020 là 68,95 ngàn tỷ đồng. Trong đó, nhu cầu huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân (bao gồm cả các nhà đầu tư trong nước và nguồn vốn FDI) chiếm 31,03 ngàn tỷ đồng (tương đương khoảng 45% tổng nhu cầu vốn).

4. Cơ cấu mẫu khảo sát thực tế của luận án được phân bổ như thế nào?

Mẫu nghiên cứu chính thức gồm 54 phiếu hợp lệ từ 126 phiếu phát ra, bao gồm: 50,9% cán bộ quản lý dự án/nhà máy nước; 22,6% cán bộ quản lý nhà nước cấp Bộ và cấp Tỉnh; 7,6% cán bộ nghiên cứu/tư vấn ngành nước; 5,7% đại diện tổ chức quốc tế/chuyên gia quốc tế; 13,3% thuộc các nhóm đối tượng khác. Thâm niên công tác trung bình trong ngành nước của mẫu khảo sát là 13,3 năm (trong đó 83,3% có thâm niên trên 10 năm và 9,5% đã trực tiếp quản lý dự án PPP ngành nước).

5. Luận án phân chia các hình thức hợp đồng hợp tác công tư (PPP) thành những nhóm cơ bản nào?

Luận án phân chia PPP thành 2 nhóm hình thức hợp đồng chính:

  • Nhóm 1 - Nhượng quyền vận hành (NQVH): Nhà nước sở hữu tài sản hạ tầng, chuyển giao quyền vận hành/khai thác cho tư nhân (Hợp đồng dịch vụ, Hợp đồng quản lý, Hợp đồng cho thuê - Leasing, Nhượng quyền khai thác - Franchise).
  • Nhóm 2 - Nhượng quyền đầu tư (NQĐT): Tư nhân bỏ vốn tài trợ, xây dựng, sở hữu hoặc vận hành tài sản trong thời hạn hợp đồng (BOT, BOO, BTO, BTL, BLT, DBO).

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Đức Cảnh là công trình nghiên cứu hệ thống và chuyên sâu về mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam dưới góc độ kinh tế quốc tế và quản lý nhà nước. Bằng việc kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và khảo sát thực nghiệm định lượng, luận án đã xác định rõ các điều kiện tiên quyết, xây dựng thành công ma trận sàng lọc dự án và thiết lập khung phân bổ rủi ro khoa học giữa nhà nước và khu vực tư nhân. Các giải pháp được đề xuất trong luận án có giá trị thực tiễn cao, đóng góp cơ sở khoa học quan trọng cho việc hoàn thiện thể chế pháp lý, đổi mới cơ chế định giá nước và thu hút hiệu quả nguồn vốn tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng đô thị Việt Nam.