CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NĂNG LỰC CÁN BỘ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ 1. Cấp xã và chính quyền cấp xã 1. Khái niệm cấp xã và chính quyền cấp xã 1. Khái niệm cấp xã Ở Việt Nam, khái niệm về cấp xã được đề cập trong Hiến pháp, cụ thể tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 có quy định như sau: “Nước chia thành thành, thành phố trực thuộc Trung ương; Thành chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc thành; thành phố trực thuộc trung ương thì chia thành huyện, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố trực thuộc thành chia thành xã và xã; huyện chia thành xã.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập” Như vậy, theo quy định của Hiến pháp: xã, xã, thị trấn (gọi chung là cấp xã) là một trong các cấp đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và là cấp thấp nhất trong 03 cấp đơn vị hành chính (cấp thành, cấp huyện, cấp xã). Cấp xã còn được khái niệm là cấp cơ sở vì là nơi tuyệt đại bộ phận người dân cư trú, sinh sống; là nơi triển khai, tổ chức thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước về tất cả các mặt của đời sống: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh…; đồng thời là nơi nắm bắt, tiếp nhận và phản ánh tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, là nơi trực tiếp cung ứng dịch vụ công cho nhân dân. Khái niệm chính quyền cấp xã Ở các nước trên thế giới, ngay bên dưới chính quyền trung ương là chính quyền cấp dưới với những thẩm quyền về pháp lý và hành chính khác nhau cùng những nguồn lực khác nhau để thực hiện những thẩm quyền đó. Các cơ quan chính quyền này có thể có nhiều cấp tùy thuộc vào mỗi quốc gia.
“Thuật ngữ chính quyền địa phương thường được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp hoặc thấp nhất”. Các cơ cấu chính quyền cấp dưới là rất khác nhau tùy thuộc vào hệ thống chính trị. Nhìn chung, các đơn vị chính quyền địa phương được thành lập theo quy định của Hiến pháp. Ở Việt Nam, theo quy định tại Khoản 1 Điều 111, Hiến pháp năm 2013 thì “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Như vậy, chính quyền địa phương ở nước ta gồm: chính quyền cấp thành, chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã là chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị xã, xã, thị trấn do Trung ương thiết lập. Chính quyền cấp xã là chính quyền địa phương cấp thấp nhất và còn được gọi là chính quyền địa phương cơ sở, vì: Về tổ chức, chính quyền đó do nhân dân tổ chức ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân; về hoạt động của chính quyền do cán bộ, công chức, người hoạt động không chuyên trách tiến hành xuất phát từ nền tảng lợi ích của nhân dân và vì nhân dân để phục vụ. Chính quyền cấp xã có thể hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm toàn bộ các cơ quan nhà nước hoạt động ở cấp xã, hoặc theo nghĩa hẹp được nêu trong Hiến pháp năm 2013: “Chính quyền cấp xã gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp xã và Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã”.
Mặc dù, chính quyền cấp xã là cấp chính quyền cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền ở nước ta, nhưng nó có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng, là nền móng của hệ thống chính quyền, là cầu nối giữa Nhà nước với các tổ chức 11 và cá nhân trong xã hội. Chính quyền cấp xã vừa là cơ quan đại diện cho Nhà nước và thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở, lại vừa mang tính cộng đồng tự quản, có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước với lợi ích nhân dân ở cơ sở. Nếu chính quyền cấp xã được xây dựng và tổ chức tốt, làm việc có hiệu quả theo chức năng, nhiệm vụ đã được phân cấp thì việc đưa đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật Nhà nước sẽ đạt được hiệu quả cao, lợi ích của nhân dân được đảm bảo, giảm thiểu tối đa sự phụ thuộc vào chính quyền cấp trên, là nền tảng vững chắc để nền hành chính phát triển, đất nước đổi mới đi lên. Ngược lại, nếu chính quyền cấp xã hoạt động không hiệu quả, lợi ích của nhân dân không đảm bảo, thậm chí người dân bị mất quyền lợi, sẽ gây lên mâu thuẫn giữa người dân và chính quyền các cấp, những mâu thuẫn đó nếu không được giải quyết kịp thời và thoả đáng có thể dẫn tới nhiều hậu quả xấu đối với chính quyền và người dân.
Từ những phân tích nêu trên, có thể khái quát khái niệm chính quyền cấp xã ở nước ta như sau: Chính quyền cấp xã là chính quyền địa phương cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền ở nước ta, bao gồm Hội đồng nhân cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về tất cả các mặt của đời sống xã hội ở cơ sở xã, xã, thị trấn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật và thẩm quyền quản lý được chính quyền cấp trên phân cấp. Đặc điểm chính quyền cấp xã 1. Đặc điểm tổ chức bộ máy của chính quyền cấp xã Về cơ bản chính quyền cấp xã hiện nay vẫn đang được tổ chức theo mô hình của nền hành chính công truyền thống, biểu hiện tính thứ bậc, mệnh lệnh hành chính chặt chẽ song trùng giữa cơ quan có thẩm quyền chung (Ủy ban nhân dân) với cơ quan thẩm quyền riêng (chuyên môn). Điều này đã tạo ra tính thụ động, trông chờ và ỷ lại của cấp cơ sở đối với cấp trên.
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2017, tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã gồm có Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở 12 cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước và là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân ở cấp xã. - Hội đồng nhân dân được hình thành bởi các đại biểu hội đồng nhân dân do nhân dân ở xã, xã, thị trấn bầu ra, số lượng đại biểu hội đồng nhân dân được quy định bởi pháp luật. Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND, là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân cấp xã thành lập Ban pháp chế, Ban Kinh tế - xã hội.
Trưởng ban, phó trưởng ban, ủy viên các Ban của HĐND cấp xã hoạt động kiêm nhiệm. - Ủy ban nhân dân cấp xã gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên. Ủy ban nhân dân cấp xã do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra thông qua bỏ phiếu kín. Ủy ban nhân dân cấp xã không có các cơ cấu trực thuộc mà chỉ có chức danh chuyên trách để phụ trách các công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã như công an, quân sự, địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với xã, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã), tài chính - kế toán, tư pháp - hộ tịch, văn hóa - xã hội, văn phòng - thống kê.
Tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã không có các cơ quan tư pháp: tòa án, viện kiểm sát như ở chính quyền địa phương cấp thành, cấp huyện. Đặc điểm hoạt động của chính quyền cấp xã - Hội đồng nhân dân cấp xã hoạt động theo chế độ hội nghị, quyết định theo đa số, bao gồm hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã tại kỳ họp, hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân và của đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã. Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu của Hội đồng nhân dân, được tổ chức định kỳ gồm các phiên họp của toàn thể đại biểu HĐND. Thông qua kỳ họp, các ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong xã, xã, thị trấn được chuyển thành quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp xã; tại kỳ họp còn quyết định các biện pháp để thi hành các quyết định, chỉ thị, pháp luật của Nhà nước ở cấp xã, thực hiện quyền giám sát việc thực hiện nghị quyết và hoạt động của các 13 bộ phận thuộc Thường trực Hội đồng nhân dân, các cơ quan nhà nước và các tổ chức xã hội khác ở cấp xã.
Thường trực HĐND cấp xã là cơ quan thường trực của HĐND cấp xã giữa hai kỳ họp nên Thường trực HĐND vừa thực hiện nhiệm vụ chuẩn bị và tổ chức các hoạt động của HĐND, vừa thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ được quy định chung cho HĐND cấp xã. - Ủy ban nhân dân cấp xã hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND. Theo nguyên tắc này, những vấn đề quan trọng phải được UBND thảo luận, bàn bạc và quyết định tập thể, đồng thời phân công cho từng thành viên phụ trách từng mảng công việc và phải chịu trách nhiệm cá nhân về thực hiện nhiệm vụ đó. Với tư cách là người đứng đầu thì Chủ tịch UBND cấp xã vẫn là người chịu trách nhiệm chính lãnh đạo và điều hành hoạt động của UBND.
- Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp xã hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Hoạt động của HĐND và UBND cấp xã có mối liên hệ mật thiết, không tách rời, thể hiện ở chỗ: Mặc dù UBND là cơ quan chấp hành của HĐND cấp xã nhưng trên thực tế, tổ chức bộ máy chuyên trách của HĐND cấp xã chỉ có Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, không có các ban chuyên trách tham mưu, giúp việc nên trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình còn có sự phụ thuộc vào bộ máy UBND cấp xã, đặc biệt là trong việc soạn thảo, xây dựng các nghị quyết của HĐND. - Cấp xã là đơn vị hành chính cấp thấp nhất, được hình thành trên cơ sở các khu vực dân cư nhất định. Do vậy, chính quyền cấp xã không chỉ là cơ quan quản lý nhà nước thuần tuý mà còn là cơ quan thể hiện lợi ích chung của cộng đồng dân cư.