CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI QUY TRÌNH THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC THÀNH PHỒ HỒ CHÍ MINH 1. LÝ THUYẾT CƠ BẢN VỀ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG 1. Khái niệm về dự án đầu tư và vốn đầu tư công Trên thực tế, các nhà kinh tế học chưa đưa ra một định nghĩa thống nhất vền "đầu tư” nên chưa có một định nghĩa về dự án đầu tư được mọi người chấp nhận. (1) Tunner (1996) cho rằng, “dự án là nỗ lực của con người (có thể sử dụng máy móc), nguồn lực tài chính và vật chất được tổ chức theo một cách mới để tiến hành một công việc đặc thù với đặc điểm kỹ thuật cho trước, trong điều kiện ràng buộc về thời gian và chi phí để đưa ra một thay đổi có ích, được xác định bởi mục tiêu định tính và định lượng”.
Langdon (2005), “dự án (project) là một chuỗi hoạt động được sắp xếp nhằm đạt được một kết quả cụ thể, trong phạm vi ngân sách và thời gian nhất định. Một dự án có những điểm khởi đầu và kết thúc rõ ràng, có mục tiêu xác định, và một chuỗi các hoạt động nối tiếp nhau theo trình tự nhất định. Các hoạt động này không nhất thiết phải phức tạp: Việc quét sơn nhà ăn cho nhân viên cũng là một dự án, tương tự như việc xây mới một cây cầu vậy”. (3) Viện Quản lý dự án (PMI) khái niệm, “dự án là một nỗ lực tạm thời để tạo ra một sản phẩm hoặc dịch vụ đặc thù.
Trong đó, “tạm thời” có nghĩa là một dự án có một kết thúc xác định và “đặc thù” có nghĩa là sản phẩm hoặc dịch vụ đó khác biệt ở một cách khác, so với tất cả các sản phẩm, dịch vụ cùng loại”. (4) Ngân hàng thế giới xem dự án đầu tư là tổng thể các chính sách, hoạt động và chi phí liên quan với nhau, được hoạch định nhằm đạt những mục tiêu nhất định, trong một thời gian nhất định. 9 (5) Luật Xây dựng của Việt Nam (2014), “dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng, để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định.Ở giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng. (6) Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Và, Dự án đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công (Luật Đầu tư công 2014). (7) Vốn đầu tư công quy định tại Luật này gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Trong nghiên cứu này, khái niệm dự án đầu tư công và vốn đầu tư công được hiểu theo Luật Đầu tư công (2014) và Luật Xây dựng (2014). Phân loại vốn đầu tư công 1.
Phân loại theo nguồn vốn đầu tư Dựa vào tiêu chí sử dụng vốn tài trợ hoạt động đầu tư dự án, nguồn vốn đầu tư được phân loại như sau: - Nguồn vốn NSNN, đây chính là chi NSNN cho đầu tư phát triển, là một nguồn vốn đầu tư quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Nguồn vốn này thường được sử dụng cho các dự án kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hỗ trợ cho các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các công tác lập và thực 10 hiện các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thỗ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn. Với vai trò là công cụ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững và điều tiết vĩ mô, vốn NSNN đã được nhận thức và vận dụng khác nhau tùy thuộc quan niệm của mỗi quốc gia. Trong thực tế điều hành kinh tế vĩ mô thông qua chính sách tài khóa, nhà nước có thể quyết định tăng, giảm quy mô thu chi ngân sách nhằm tác động vào nền kinh tế.
Tất cả những điều đó thể hiện vai trò quan trọng của NSNN với tư cách là công cụ tài chính vĩ mô sắc bén nhất, hữu hiệu nhất”. - Nguồn vốn công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương Thông thường nguồn vốn NSNN không đủ khả năng tài trợ vốn cho nhu cầu đầu tư phát triển, nhất là tại các nước đang phát triển, khi mà nhu cầu đầu tư cho bất kỳ vùng, lãnh thỗ nào cũng trở nên cấp bách, vì vậy chính phủ phải nhờ cậy vào các nguồn vốn đi vay của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thông qua việc phát hành công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ. Nguồn vốn này chủ yếu đầu tư cho các chương trình, dự án xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng, giao thông, y tế, giáo dục và các chương trình mục tiêu quan trọng theo các nghị quyết của Quốc hội. Chính quyền các địa phương cũng được phép phát hành trái phiếu chính quyền địa phương theo một hạn mức nhất định để đầu tư các dự án xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng, giao thông, y tế, giáo dục theo chương trình, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội do HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định.
- Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Sự ra đời của các định chế tài chính quốc tế đã làm thay đổi hình thức trợ giúp kinh tế giữa các nước, các khoản trợ giúp vật chất như: lương thực, thực phẩm, thuốc men và hàng tiêu dùng chủ yếu mang tính chất viện trợ nhân đạo, không hoàn lại, còn quan hệ trợ giúp nhằm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội giữa các nước thường được thực hiện bằng tiền thông qua các hiệp định tài chính song phương hoặc đa phương. Tháng 7/1944, Hệ thống Bretton Woods, 11 Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) có tôn chỉ giúp đỡ các nước phục hồi và phát triển kinh tế bằng nguồn vốn đóng góp của các nước thành viên. Nguồn lực tài chính này gọi là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (Oficial Development Asistance - ODA). - Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước Cùng với quá trình đổi mới gắn liền với hội nhập quốc tế, tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước ngày càng đóng vai trò đáng quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội nước nhà, nguồn vốn này có tác dụng tích cực trong việc giảm đáng kể việc bao cấp vốn trực tiếp của NSNN cho các doanh nghiệp, vì các đơn vị sử dụng vốn phải đảm bảo nguyên tắc hoàn trả vốn vay theo cơ chế tín dụng nên chủ đầu tư là người vay vốn phải tính kỹ hiệu quả đầu tư, sử dụng vốn tiết kiệm hơn.
Tất nhiên, mỗi nguồn vốn tài trợ khác nhau có cơ chế quản lý, thanh toán vốn ít nhiều khác nhau, ví dụ các dự án sử dụng nguồn vốn NSNN chịu sự điều chỉnh của Thông tư số: 08/2016/TT-BTC, còn các dự án đầu tư từ các nguồn vốn khác của Nhà nước ngoài nguồn vốn NSNN chỉ khuyến khích vận dụng những nguyên tắc thanh toán theo quy định tại Thông tư trên. - Vốn nhà nước ngoài ngân sách Theo cơ chế tự chủ tài chính, các đơn vị sự nghiệp công lập các đơn vị được sử dụng nguồn thu để trang trải chi phí và phần còn lại được sử dụng vào mục đích tăng thu nhập cho công chức, và trích lập các quỹ theo một tỷ lệ qui định, trong đó có quỹ phát triển ngành. Các khoản vốn từ quỹ phát triển tài trợ cho các dự án đầu tư chính là vốn nhà nước ngoài ngân sách. Phân loại theo từng giai đoạn (chu kỳ) thực hiện dự án.
Chu trình hay tiến trình hay trình tự thực hiện dự án đầu tư công, là những thuật ngữ dùng để mô tả toàn bộ một chuỗi hoạt động đầu tư dự án liên tiếp nhau, từ khi lập dự án đến khi kết thúc đầu tư, bàn giao đưa dự án vào sử dụng. Trình tự đó có thể chia ra thành hai hoặc ba giai đoạn riêng biệt, rõ rệt nối tiếp 12 nhau theo thời gian, tuy theo quan điểm của người định nghĩa thuộc các trường phái tài chính khác nhau. Tuy nhiên, tùy điều kiện cụ thể của dự án, người quyết định đầu tư quyết định việc thực hiện theo trình tự hoặc kết hợp, xen kẽ các công việc trong giai đoạn thực hiện dự án và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng. Tuy có nhiều định nghĩa chu trình dự án khác nhau nhưng nhìn chung không có nhiều khác biệt, và nghiên cứu này được tiếp cận theo Luật Xây dựng (2014).
Tương ứng với các giai đoạn thực hiện đầu tư, vốn đầu tư được phân loại. - Vốn chuẩn bị dự án 13 Vốn chuẩn bị dự án hay chuẩn bị đầu tư là toàn bộ số tiền (vốn) tài trợ cho chi phí chuẩn bị đầu tư. Tất cả các dự án đầu tư trước khi thực hiện đều phải trải qua giai đoạn chuẩn bị dự án. Chủ đầu tư dựa vào quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn; chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia (nếu có) để xác định sự cần thiết phải đầu tư và quy mô dự án đầu tư.
- Vốn thực hiện dự án Vốn thực hiện dự án là toàn bộ số tiền tài trợ các chi phí thực hiện dự án, gồm: + Chi phí xin giao đất hoặc thuê đất + Chi phí chuẩn bị mặt bằng xây dựng Chi phí việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng xây dựng được thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai.